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lundi 2 mars 2009
L’institution incertaine du partenariat
Une analyse socio-anthropologique de la gouvernance partenariale dans l’action sociale territoriale

par Philippe LYET


Le passage de la conviction énoncée à l’action effective est marqué par de multiples résistances des administrations sur lesquelles ces politiques s’appuient tout en voulant transformer leurs fonctionnements. L’analyse des processus engagés montre [...] la multiplicité des luttes stratégiques pour se positionner ou se repositionner dans les nouveaux espaces ouverts par la transversalité. [...] Dans cette incapacité à donner un sens à une stratégie d’ensemble de l’action publique, les innovations, les nouvelles manières de faire demeurent méconnues, illisibles, ou relèvent de conjonctures et de mécaniques locales reposant sur l’implication d’acteurs individuels dans des réseaux plus ou moins éphémères. L’idée que la réussite de la politique publique est liée à la volonté des individus, à leur capacité de communiquer entre eux au-delà des circuits traditionnels et officiels des institutions, à créer des complicités et des opportunités locales, instables et éphémères, donne une image de l’action publique comme si elle devenait de plus en plus aléatoire et dépendante de l’action individuelle.

Michel AUTES
Les paradoxes du travail social


B. L’institution émergente

Le développement de la gouvernance partenariale pose, au fond, une question principale mais qui est aujourd’hui un des angles morts de la réflexion sur ces problèmes : celle de « l’institution » [1] (c’est-à-dire du processus d’institution qui conduit à l’articulation instituant/institué), qui se décline sous différentes formes : construction toujours problématique d’un équilibre des pouvoirs entre des autorités diverses, difficulté à produire les arbitrages nécessaires, légitimité incertaine des collectifs régulateurs, précarité des dispositifs, stabilisation souvent inachevée des options prises et, de ce fait, fragilité des processus normatifs nécessaires à l’assise de l’action ainsi que du cadre symbolique, appropriation partielle des expérimentations et des apprentissages réalisés, etc.

1. Le déclin de l’institution ?

Aussi, pour François DUBET (2002), ces développements de l’action publique concourent au « déclin de l’institution ». Les politiques territoriales lui apparaissent ainsi comme des organisations souples, adaptables, plutôt que fidèles à des principes. Les grands arbitrages éthiques et politiques ne s’y font plus au sommet, c’est aux professionnels de base de se positionner comme des sujets moraux et politiques qui doivent délibérer et produire des arbitrages, des catégorisations, proposer des procédures.

L’analyse de François DUBET rejoint d’une certaine manière celle de Gilles PINSON (2003) : « Les processus d’action qui [...] mobilisent [ces réseaux] sont peu déterminés, [...] ils génèrent des normes plutôt qu’ils ne sont bornés par elles, [...] ils sont l’occasion d’une production et d’échanges continus des connaissances et informations et [...] les acteurs y trouvent des occasions d’apprentissage et de réassurance cognitive et identitaire. La coordination et la convergence des interventions ne sont plus obtenues par l’inscription des acteurs dans des dispositifs réglementaires et des cadres organisationnels formels mais résultent de la sécrétion par et dans les réseaux d’interactions de normes de comportement, d’identités d’action, de routines, etc. »

F. DUBET, que je rejoins pour les constats pré-cités, va plus loin en affirmant que cette évolution, loin d’encourager les intervenants à conquérir de nouvelles places au coeur de collaborations transversales, les fragiliserait. En effet, la perception de leur rôle n’est plus partagée par l’ensemble des intervenants, il leur faut justifier leur positionnement face à des interlocuteurs pour lesquels celui-ci ne s’inscrit pas sous le sceau de l’évidence.

Avec le développement de ces dispositifs, « la croissance et la complexité des organisations (entendre ici : des procédures, des dispositifs, des règlementations, etc.) participent de l’affaiblissement des institutions » qui se traduirait, selon le sociologue, par un sentiment de perte de légitimité chez les professionnels qui ne pourraient plus tirer celle-ci de leur adhésion et de leur correspondance à des principes reconnus et indiscutables. Les professionnels développeraient « la conscience de vivre dans un monde ouvert et déchiré, dans un monde pluraliste [qui] provient aussi du fait que la plupart des institutions ont perdu leur monopole. »

2. Un questionnement contrasté

Une étude sur les collaborations engagées dans deux dispositifs territoriaux transversaux dans l’insertion sociale et professionnelle m’a donné l’opportunité de vérifier les questions et hypothèses développées précédemment. Elle offre une description contrastée des phénomènes étudiés ici et nuance les analyses de François DUBET même si elle les confirme globalement. Les intervenants les plus engagés ont témoigné, pour ces actions-là et dans le cadre de dynamiques collectives rassemblant un nombre restreint de personnes [2] , d’un positionnement serein fort éloigné du doute exprimé par les professionnels rencontrés par l’équipe de F. DUBET. Point de justification, point de sentiment, pour les collaborations en question, d’un « monde déchiré » où les acteurs peinent ou échouent à faire reconnaître leurs exigences à leurs collaborateurs et à partager avec ceux-ci des principes et des objectifs communs.

GIF Au contraire, ce que j’y ai trouvé, ce sont des dynamiques où ce qui « tient » l’action, ce ne sont pas seulement des procédures qui contraignent les acteurs, mais bien l’émergence d’un ordre local construit autour du partage de valeurs, d’objectifs et de méthodes. Les acteurs y développent une identité non seulement acceptée mais revendiquée, qui concilie bien leurs attentes et celles de leurs collaborateurs. Les désaccords ne sont pas rares, mais ils sont exprimés dans le cadre d’une régulation qui permet d’affirmer des principes directeurs auxquels les intervenants adhèrent. Loin du programme institutionnel théorisé par F. DUBET, les acteurs principaux s’inscrivent pourtant bien dans un rôle reconnu par leurs partenaires et qui découle d’un projet qui construit les méthodes en référence à des valeurs et à des principes généraux.

La relation aux usagers n’est pas du même registre que celle qui prévalait avec le programme institutionnel tel qu’il est conceptualisé par F. DUBET. Mais la place et le rôle de chaque professionnel peuvent être facilement repérés dans la mesure où son intervention est bornée par celle des autres et par les passages de relais.

Une faible place est laissée aux hiérarchies institutionnelles qui se voient reléguées dans une position périphérique : elles valident a posteriori les orientations proposées par les acteurs mais leurs responsables ne sont pas toujours très au fait de ce qui se négocie dans ces partenariats. Quant aux collègues des professionnels engagés dans ces dispositifs, ils le sont encore moins (sauf pour un des services engagés dans une des deux collaborations). La présence des institutions (employeurs) dans ces dynamiques est donc minimale mais ces actions n’en sont pas moins travaillées par une dynamique instituante et organisante : des valeurs sont partagées, des conceptions sont débattues, des projets sont coconstruits et leur mise en oeuvre conduit les acteurs à mettre en place un collectif régulateur qui se voit reconnaître une légitimité par les acteurs de terrain et par les hiérarchies de ceux-ci pour arbitrer entre des options différentes, valider les pratiques, répartir les différentes activités produites par le collectif, trouver des solutions pratiques.

3. Des processus émergents d’institution ?

Ces exemples montrent que des actions construites sur des logiques territoriales et transversales peuvent générer des formes instituantes. Il se jouerait ce que Gilles PINSON (2003) nomme « les vertus instituantes des interactions délibératives » : « Le plus étonnant dans ces dispositifs d’action interactionnistes et délibératifs, c’est qu’ils ne sont pas synonymes nécessairement de fragmentation, de dissolution d’une capacité d’action collective ou du sens de cette action, mais qu’au contraire ils contribuent à l’institutionnalisation de nouveaux espaces politiques. [...] Mais l’intégration des acteurs urbains dans ces coalitions et réseaux d’acteurs, la stabilisation de rapports de coopération pérennes, bref l’institutionnalisation de systèmes d’action à l’échelle des villes ne résultent plus tant de la cooptation de ces acteurs et de leur mise en ordre par un tiers coercitif, l’Etat ou les collectivités locales, dans des schémas formels d’organisation, Elles résultent davantage de la production progressive de normes de comportement, de règles de réciprocité, de routines de coopération au fil de la densification des réseaux d’interaction qui maillent les systèmes d’acteurs urbains. »

Il faut cependant se garder de généraliser comme il faut se garder de considérer qu’il y aurait institutionnalisation parce que ces formes d’actions produisent des règles et des procédures. Tout d’abord, pour parler de ce que j’ai pu observer et analyser, ce qui se joue dans les actions que j’ai étudiées prend une couleur particulière quand on sait que ces dynamiques ont été proposées à l’étude par les institutions concernées parce qu’elles semblaient satisfaisantes et abouties. Cet élément conduit à interroger leur représentativité. Mais ces processus existent, au moins, et cela prouve qu’à certaines conditions un processus d’institution (ici dans sa dimension instituante) est possible dans la gouvernance partenariale. S’il y a déficit d’institution (comme réalité instituée), il n’y a pas absence d’institution (processus d’).

Ensuite, la question de l’institution (dans ces différentes dimensions et acceptions) apparaît complexe dans ces dispositifs. Il se passerait « quelque chose », pour une part, dans les actions étudiées, qui renverrait aux processus à l’oeuvre dans les dynamiques de l’institution (instituant et institué) mais, pour une autre part, on pourrait observer une faiblesse de ces processus. S’il y a, manifestement, pour certaines dimensions, dynamique instituante, il n’y a que partiellement dynamique institutionnalisante, les institutions (structures) brillent par leur absence relative et les dispositifs mis en place ne présentent pas les caractéristiques d’une institution (structure instituée).

Aussi, cette « institution émergente » apparaîtrait pour le moins inachevée et paradoxale, au regard du modèle classique de l’institution (tel qu’il est théorisé par F. DUBET), en ce qu’elle se construit et repose plus sur les initiatives d’acteurs individuels ou collectifs qu’elle n’est promue, validée et légitimée par des pouvoirs institutionnalisés. Or, de tels processus peuvent-ils avoir un avenir s’ils ne sont pas portés et encouragés par les institutions (structures) ?

Cette manière de présenter le problème montre bien que l’on bute, ici, sur un problème de concept à propos du terme institution. Il est temps de s’arrêter provisoirement sur une définition qui permette de préciser de quoi on parle. Je considérerai dans un premier temps que la notion d’institution désigne à la fois et indissociablement un processus qui institue (l’instituant) et le résultat de ce processus (l’institué). On considérera pour l’instant qu’il y a institution lorsque sont actives les deux dimensions c’est-à-dire quand il y a, d’une part, processus qui construit un espace-temps en référence à des valeurs et des règles au sein duquel se construisent des identités reliées, et, d’autre part, ensemble humain structuré qui, de manière relativement autonome, diffuse, organise (en disposant de moyens pour), régule et vérifie, en allant jusqu’au contrôle et à la contrainte, l’adéquation des pratiques au cadre et aux règles. Sinon (en particulier, s’il manque la première dimension), comme le dit F. DUBET, l’organisation (comme cadre et ensemble de procédures contraignants) se substitue à l’institution.

4. L’institution incertaine

L’élément le plus caractéristique de la gouvernance partenariale, au regard de la problématique développée ici, est le caractère incertain de l’institution. Celui-ci explique à la fois les problèmes et les réussites de la gouvernance partenariale. C’est parce qu’il y a institution incertaine qu’il y a instabilité, précarité et absence de diffusion des expériences. Mais c’est aussi pour la même raison, parce que les espaces sont peu régulés, peu stabilisés et qu’ils échappent en partie au contrôle des pouvoirs institués et, de ce fait, autorisent la « déviance » créative (ALTER, 2002), qu’ils sont investis par des acteurs divers. « [Une des raisons] qui explique le développement de formes d’action interactionnistes et délibératives est qu’elles ménagent les intérêts, les représentations et les identités de chacun des acteurs en présence. Par définition, une situation d’interaction ou un dispositif délibératif sont des processus dont l’issue est partiellement indéterminée. Or, un des phénomènes qui expliquent les problèmes de gouvernabilité des sociétés contemporaines est que les acteurs et les groupes sociaux sont de plus en plus réticents aux logiques du commandement hiérarchique, de l’imposition de valeurs et de représentations du monde par un tiers institutionnel jouant, dans un processus d’action collective, un rôle d’éducateur ou de tuteur du social. Ils semblent pouvoir se conformer d’autant mieux à des règles et des normes de comportement que celles-ci sont le fruit d’une institutionnalisation au fil d’interactions sociales et non pas d’une imposition par un tiers coercitif. » (PINSON, 2003)

Ces dynamiques rejoignent, pour la question plus spécifique de la gouvernance partenariale, le développement de l’individualisme. C’est parce que les individus peuvent s’approprier ces espaces et les marquer d’une part d’eux-mêmes, du fait du nombre restreint d’individus engagés et de la faiblesse des règles instituées, qu’ils les investissent de cette manière. Le fait que la gouvernance partenariale soit irriguée par la logique du projet permet « ce continuel passage entre l’affirmation identitaire et la reconnaissance de l’altérité. » (BOUTINET, 1990)

La problématique de l’identité et de ses dynamiques actuelles est ici centrale. C’est parce que les identités individuelles sont prises en compte et reconnues dans les collectifs porteurs de projet que ceux-ci sont à ce point portés par les individus qui y investissent leur capacité créative. La gouvernance partenariale devient dynamique lorsqu’elle permet l’appropriation de leur travail par les individus. En effet, « l’appropriation comporte une dimension collective. Elle conditionne l’implication de l’individu, car la maîtrise de son travail est une condition de la reconnaissance sociale. Dans le cas d’un changement, celui-ci n’est acceptable et ne sera accepté que s’il comporte un espace permettant cette maîtrise de son travail par l’exécutant. [...] Ces comportements d’appropriation infléchissent donc les changements car les acteurs concernés introduisent des modifications dans ce qui avait été prévu par les concepteurs. [...] Ce n’est pas de la résistance au changement, c’est la volonté de maîtriser son travail, c’est le désir de rester soi-même, d’exister par son travail. L’identité qui est en cause est un facteur central du comportement. [...] Le comportement d’appropriation, renforçant l’idée du groupe, paraît s’opposer à tout changement alors qu’il en est une condition. » (BERNOUX, 2004)

La situation est donc contrastée et la problématique complexe. Les professionnels trouvent, dans ces dispositifs, sens et identité, ils s’y mobilisent sur des projets qui les rassemblent et qui s’inscrivent dans une véritable dynamique de création institutionnelle. Mais ils sont aussi fragilisés, et les dispositifs avec eux, par la précarité des processus engagés ; par la faible compréhension et la faible reconnaissance de la légitimité des orientations du collectif de professionnels engagés dans la construction du dispositif à l’extérieur de celui-ci ; et par l’absence d’un véritable pouvoir institutionnalisé qui pourrait arbitrer et garantir les options prises par le collectif. Le problème central de la gouvernance partenariale est donc sans doute moins la question de la construction de collaborations par des intervenants d’origines diverses que la question de la régulation des dispositifs et des actions par l’articulation de la dynamique du pouvoir et de la dynamique normative et symbolique.

Ces différents éléments conduisent à se demander s’il n’y a pas, en germes, dans ces dispositifs, une nouvelle forme d’action organisée, sinon d’institution, moins monolithique, moins globalisante, plus plurielle et productrice d’identités et de normes à la fois locales et plus mouvantes. Mais, dans ce cas, cette forme d’action, si elle correspond bien au développement du nouvel esprit du capitalisme, peut-elle avoir vraiment un avenir dans les politiques publiques car il y manquerait des dimensions essentielles pour que ces dispositifs deviennent des institutions qui pourraient changer la donne à un niveau global ? Pour étayer cette interrogation, il suffit de prendre en compte le changement de stratégie de l’Etat français qui, avec la mise en place des agences en tous genres, retire le processus d’élaboration normative de l’espace des acteurs locaux pour réimpulser une logique normative centralisée. (EPSTEIN, 2006).

A moins que l’avenir ne soit, inévitablement, à la cohabitation toujours insatisfaisante entre ce type d’action organisée qui permet d’atteindre des objectifs face auxquels les moyens traditionnels échouent, et les institutions plus classiques qui se présentent, encore aujourd’hui, comme le seul modèle durable de régulation du pouvoir ? La sortie interminable de la modernité ne nous installe-t-elle pas, en effet, pour longtemps dans des dynamiques qui se caractérisent non plus par des modèles monolithiques qui tracent de manière linéaire le sens du progrès mais par des recherches permanentes d’équilibres précaires entre logiques, processus et cadres divergents et instables ?

Post-Scriptum

Bonne feuilles

Extrait du livre de Philippe LYET :
L’institution incertaine du partenariat,
Une analyse socio-anthropologique de la gouvernance partenariale
dans l’action sociale territoriale
Pages 34 à 39










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ARF - Association des Régions de France
 

ANDASS - Association Nationale des Directeurs d’Action Sociale et de la Santé des Conseils Généraux
 

ANCASD - Association Nationale des Cadres de l’Action Sociale Départementale
 

ANDGDGARD - Association Nationale des Directeurs Généraux et Directeurs Généraux Adjoints des Régions et Départements
 

ADF - Assemblée des Départements de France
 

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info notes

[1] Il faut régler dès maintenant un problème de vocabulaire qui va se poser de manière récurrente dans ce travail : l’utilisation dans trois sens et avec trois objectifs différents du terme institution. Premier sens, habituel et commun : l’institution comme structure ou comme organisation. Cette acception est utilisée par commodité. Elle sera parfois remplacée par des mots plus ou moins synonymes (organisation, structure) ; ou, lorsqu’une confusion sera possible, il sera ajouté derrière le mot, et entre parenthèses, les termes employeur ou structure. Deuxième sens : l’institution comme processus instituant, processus qui institue. Pour éviter les confusions, dans le cas d’une juxtaposition volontaire de deux acceptions du terme institution, il sera précisé, devant ou derrière le terme institution, et entre parenthèses, processus d’. Troisième sens, utilisé de manière plus rare : l’institution comme effet du processus instituant, c’est-à-dire comme réalité instituée. Dans ce cas, cela sera précisé.

[2] De quelques-unes à quelques dizaines.




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