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mardi 26 février 2013
L’avenir du département en tant que véritable chef de file de la protection de l’enfance
Avant l’acte III de la décentralisation...
Un état des lieux de la répartition des compétences dans le champ de la protection de l’enfance

par Flore CAPELIER


La répartition des compétences dans le champ de la protection de l’enfance est particulièrement complexe. Cette situation s’explique d’abord par l’étendue du champ d’actions couvert. Relèvent en effet de ce champ de compétences, non seulement les services départementaux de l’Aide sociale à l’enfance et de la Protection maternelle et infantile, la justice des mineurs (tant pénale que civile), mais aussi l’ensemble des démarches préventives (instituées par le département, la branche famille de la sécurité sociale, le centre d’action sociale et médico-sociale, ou encore les services de l’Éducation nationale, etc.). Cette liste n’est évidemment pas exhaustive.

Au sens large la protection de l’enfance englobe aussi l’action des Conseils régionaux, au titre de la formation en travail social, ou l’activité des agences régionales de santé [1] en ce qui concerne la pédopsychiatrie.

Ces premiers constats mettent en évidence la nécessité d’articuler les niveaux d’actions communal, départemental, régional, étatique [2], mais aussi les secteurs d’interventions social, médico-social, éducatif, judiciaire, sanitaire, etc..

La loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance nomme au sein de cet imbroglio, le Conseil général, comme collectivité « chef de file de la protection de l’enfance » [3]. Ce titre doit lui permettre d’animer les politiques mises en oeuvre au niveau local.


Cette situation n’est néanmoins pas figée et l’évolution de l’organisation administrative française semble appeler de nouveaux changements au sein du dispositif de protection de l’enfance. En effet, en raison du nombre d’acteurs publics concernés par la protection de l’enfance, les réformes décentralisatrices générales impactent très fortement l’organisation et le fonctionnement de ce dispositif en particulier.

Ainsi, la volonté des gouvernants de procéder à un acte III de la décentralisation interroge sur les conditions de mise en oeuvre de la protection de l’enfance, sans pour autant que cette question ciblée ne soit clairement évoquée au sein de l’avant-projet de loi.

Cet avant-projet s’inscrit dans la lignée des textes précédents en conservant notamment les possibilités de transferts des compétences du département vers les communes et les intercommunalités (I), mais aussi vers les métropoles (II) interrogeant ainsi, l’avenir du département en tant que véritable chef de file de la protection de l’enfance.

I. La délégation de compétences du département vers les communes

Dans la seconde moitié du XXème siècle, la promotion des droits de l’enfant conduit au développement d’une action administrative de proximité. Le renforcement des compétences alors transférées aux Conseils généraux conduit à une diversification des actions menées sur chaque territoire en fonction des besoins jugés prioritaires au niveau local.

En 1982, la secrétaire d’État chargée à la famille affirme que « l’idée même de politique départementale (de protection de l’enfance) est une idée trop neuve pour que sa pratique ne soulève pas de problèmes, d’autant qu’il faut prendre en compte l’hétérogénéité des situations départementales [...] » [4].

La secrétaire d’État poursuit que « l’ajustement des comportements que suppose l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique départementale qui s’appuie sur la richesse du pluralisme institutionnel ne pourra se faire que progressivement à travers la pratique d’une reconnaissance des logiques et des légitimités différentes, celles des élus politiques, du système judiciaire, de l’administration, des organismes de sécurité sociale, des associations » [5].

Aujourd’hui, c’est un nouveau pas qui est sur le point d’être franchi par le législateur qui insère dans les lois les plus récentes des possibilités de délégation des compétences relevant de l’échelon départemental vers l’échelon communal, en matière de protection de l’enfance.

Selon l’ODAS, une « coopération est aujourd’hui à la fois indispensable et possible, car chacun reconnaît enfin que les communes détiennent les principaux leviers susceptibles de concourir au rétablissement du lien social. Il reste à se donner les moyens d’une analyse partagée des besoins sociaux, car partout où se sont engagés des partenariats d’observation, on a pu constater l’émergence de partenariats de conviction, nécessaires au partenariat d’action » [6].

Dès 1983, la loi du 22 juillet [7] déclare que, par convention passée avec le département, une commune peut exercer directement les compétences relevant notamment du service départemental de l’aide sociale à l’enfance.

Dans cette hypothèse, la loi prévoit alors la mise à disposition de la commune des services départementaux correspondants, et la conclusion d’une convention qui précise les conditions financières du transfert. Philippe Ligneau estime, dans un article daté de 1992, que « techniquement, il s’agit d’un véritable dessaisissement pour des prérogatives trop neuves » [8].

Il est donc question de prévenir les difficultés qui pourraient être rencontrées par les départements dans la gestion des compétences qui leur sont transférées par la loi. Cette disposition n’est pas alors utilisée par les Conseils généraux.

Le principe de la délégation des compétences du département au bénéfice de la commune est pourtant réaffirmé par les réformes successives et dernièrement par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance [9]. Ce texte élargit même explicitement à la prévention de la délinquance la participation du département « aux actions visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l’insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles, dans les zones urbaines sensibles et dans les lieux où se manifestent des risques d’inadaptation sociale » [10].

Le professeur Borgetto est particulièrement favorable à la mise en œuvre de cette disposition. Il va même plus loin, estimant qu’il conviendrait « sans doute d’adopter une autre mesure allant dans le sens d’une plus grande rationalité et d’une plus grande coordination des politiques : mesure qui viserait à développer la pratique consistant pour les départements à passer avec les communes et les intercommunalités, chaque fois que nécessaire, des conventions leur délégant certaines de leurs compétences. C’est dire qu’il s’agirait ici beaucoup moins d’innover ou d’inventer, puisque de telles délégations existent déjà dans certains domaines [...] que d’étendre voire de généraliser cette pratique, par application du principe de subsidiarité, à l’ensemble de l’action sociale décentralisée » [11].

La possibilité de délégation des compétences du département vers l’échelon communal et intercommunal est à nouveau étendue par la réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, créant une nouvelle entité : la métropole.

II. La métropole, nouvel acteur de la protection de l’enfance

La loi du 16 décembre 2010 s’inscrit, comme les lois précédentes, au sein d’une réflexion générale sur la réforme de l’organisation française. En créant des métropoles, la loi propose une réorganisation de la protection de l’enfance au sein des départements les plus peuplés.

Cette loi fait notamment suite au rapport du Comité Balladur. En 2009, le Comité s’est « interrogé sur le point de savoir si le niveau intercommunal, qui allie la taille critique permettant d’investir et la proximité qui offre une vision des besoins réels des populations, ne constituait pas le bon échelon d’organisation des services à la population » [12]. Sur la base de ce rapport, la loi du 16 décembre 2010 promeut l’intercommunalité, en encourageant notamment la naissance de métropoles.

La métropole est alors définie par la loi comme « un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion » [13].

Comme le montrent les travaux parlementaires, la métropole est d’abord pensée comme un moyen de faire valoir les territoires français à un niveau européen [14] .

Pour le ministre de l’Espace rural et de l’Aménagement du territoire, Michel Mercier (également président du Conseil général du Rhône), « au-delà d’un socle obligatoire de compétences renforcées, notamment dans l’urbanisme, les transports, le logement ou en matière économique, il faut que les départements, les régions et les métropoles puissent déterminer, par voie conventionnelle, la meilleure répartition possible des compétences, en tenant compte des spécificités de chaque territoire. Le projet de loi cherche à amorcer, à provoquer ce dialogue institutionnel plus qu’à imposer une solution toute faite venue d’en haut » [15].

La création d’une métropole est susceptible d’impacter profondément l’organisation et le fonctionnement de la protection de l’enfance. En effet, elle exerce de plein droit les compétences relatives aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance [16], et peut, par convention, exercer « tout ou partie des compétences qui, dans le domaine de l’action sociale, sont attribuées à cette collectivité territoriale en vertu des articles L. 113-2, L. 121-1, L. 121-2 et L. 221-1 du Code de l’action sociale et des familles » [17], c’est-à-dire, entre autres, celles relatives au service de l’aide sociale à l’enfance (article L221-1 du Code de l’action sociale et des familles), ainsi que plus largement les actions de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté (article L121-2 du Code de l’action sociale et des familles).

Certains auteurs estiment que la métropole est une création décevante. Pour ces derniers « bien en dessous des préconisations formulées par le comité Balladur qui s’était prononcé en faveur de l’exercice de plein droit, par les métropoles, de l’intégralité des compétences départementales, le texte final n’apparaît pas de nature à bouleverser l’ordre des choses » [18].

Le risque est alors que la métropole ne soit « qu’un énième avatar de l’intercommunalité sans que son statut laisse imaginer que les élus y trouveront un véritable intérêt par rapport au maintien des configurations institutionnelles qu’ils pratiquent et dont ils maîtrisent les ressorts politiques » [19].

Cependant, cette position ne fait pas l’unanimité. Selon Robert Lafore, « les transferts d’attributions du département vers les nouvelles métropoles vont avoir un effet global plus nettement prévisible : le département va se trouver délesté au profit de ce nouvel échelon intercommunal d’une partie de ses compétences, cela marquant évidemment un affaiblissement de son rôle là où il y aura des métropoles » [20].

Au-delà de ces débats théoriques se pose la question de l’articulation de ces nouvelles délégations de compétences avec la territorialisation déjà en marche dans de nombreux conseils généraux. La décentralisation de la protection de l’enfance conjuguée à la libre administration des collectivités territoriales a conduit les départements à déconcentrer les actions sur leurs territoires en créant des unités territoriales.

La DREES, dans un étude de 2001, fait remarquer que la taille des circonscriptions, et leur nombre (allant de 2 à 44 dans les départements interrogés) varient en fonction de chaque département [21]. Ces unités doivent en principe permettre une plus grande transversalité de l’action publique en rassemblant, dans un même lieu, l’ensemble des professionnels chargés de mettre en œuvre l’aide et l’action sociales.

La forte déconcentration des services dans certains départements interroge sur la plus-value de déléguer ces mêmes compétences à des métropoles dont le territoire ne recoupera pas celui des unités territoriales existantes.

La réforme du 16 décembre 2010 surprend enfin en ce qu’elle encourage la spécialisation des départements et des régions et, dans le même temps, permet des transferts de compétences de ces échelons au bénéfice de l’échelon communal, conservant par ailleurs une clause générale de compétence.

Cette situation met en lumière les contradictions de la réforme. Pour le professeur Douence, « le programme ainsi énoncé est irréaliste et irréalisable. Les exemples peuvent être multipliés. Les grandes fonctions collectives sont toujours partagées. Ainsi, l’aide sociale est bien une compétence départementale (aides légales), mais l’action sociale relève de la libre initiative de chaque collectivité, notamment de la commune (C. fam., art. L. 116-1) » [22]. D’où la difficulté de désigner un seul acteur compétent dans le champ de la protection de l’enfance, qu’il s’agisse aussi bien du Conseil général que de la métropole.

Par ailleurs, bien que pensée sur un plan national, cette possibilité ouverte au département n’est pas obligatoire, et pas non plus systématique (les métropoles susceptibles d’être créées étant au nombre de huit) [23]. Sa mise en œuvre interroge alors sur l’égalité de traitement des bénéficiaires de la protection de l’enfance sur l’ensemble du territoire, mais aussi sur la capacité du dispositif à assurer une réelle cohérence des actions mises en œuvre au niveau national.

III. Quel impact sur la protection de l’enfance ?

L’avant-projet de loi relatif à un acte III de la décentralisation ne semble pas revenir sur les dispositions précédemment évoquées. Bien que la protection de l’enfance ne soit pas au centre des objectifs poursuivis par la loi, il est important que cette nouvelle réforme prenne en compte les spécificités de la protection de l’enfance et l’impact que peuvent avoir ces réformes générales sur ce dispositif.

Les acquis de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance qui donne, autant que possible, au Conseil général les moyens d’animer une véritable politique dans le champ de la protection de l’enfance doivent être encouragés.

En parallèle, le rôle de l’État doit être réaffirmé dans le champ de la protection de l’enfance afin de définir au niveau national les orientations essentielles pour assurer à tous les enfants présents sur le territoire un traitement identique. Enfin, les possibilités de délégations des compétences du département prévues par la loi, dans le champ de la protection de l’enfance doivent pouvoir être évaluées.

Les conventions instituées doivent ainsi prévoir des garanties et garde-fous afin que l’on puisse s’assurer de l’exercice efficace des compétences déléguées. Or ce contrôle n’a rien d’évident en raison du principe constitutionnel d’interdiction de tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre.

De manière plus générale encore, et quels que soient la nature des transferts de compétences opérés, les délégations de compétences opérés doivent s’accompagner d’une réflexion sur la compensation financière de cesdits transferts afin de ne pas mettre l’action des collectivités territoriales en échec.

Les délégations des compétences des départements vers le niveau communal actuellement proposées par le législateur dans le champ de la protection de l’enfance sont d’une grande technicité juridique, et restent aujourd’hui lettre morte. Leur simple existence révèle néanmoins une difficulté de taille quant à l’identification du territoire le plus à même de mettre en œuvre cette compétence.

Faut-il opter pour une mise en œuvre de la protection de l’enfance au niveau local en fonction des besoins jugés prioritaire sur chaque territoire au risque de ne plus pouvoir assurer l’égalité de traitement des usagers au niveau national, ou au contraire, maintenir cette égalité, au prix d’une uniformité des actions menées au niveau local ? En réalité, il s’agit bien sûr de trouver un équilibre entre ces deux positions.

Néanmoins, pour l’ODAS, « rien ne serait plus contre-productif aujourd’hui que de l’appréhender en imaginant un nouveau bouleversement des compétences. D’abord, parce que face à une question sociale de plus en plus protéiforme, la multiplicité des acteurs constitue aussi une véritable richesse. Ensuite, parce qu’il a fallu de nombreuses années pour que les départements et leurs partenaires trouvent leurs repères réciproques. Envisager aujourd’hui de nouveaux bouleversements conduirait à détourner toutes les énergies vers des questions d’organisation, au détriment de la qualité des réponses et des pratiques professionnelles » [24].

Post-Scriptum

Article paru dans le JOURNAL DU DROIT DES JEUNES - La Revue d’Action Juridique et Sociale. - N°322. - Février 2013.
http://www.droitdesjeunes.com










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5 Références

ARF - Association des Régions de France
 

ANDASS - Association Nationale des Directeurs d’Action Sociale et de la Santé des Conseils Généraux
 

ANCASD - Association Nationale des Cadres de l’Action Sociale Départementale
 

ANDGDGARD - Association Nationale des Directeurs Généraux et Directeurs Généraux Adjoints des Régions et Départements
 

ADF - Assemblée des Départements de France
 

Notes

[1] Loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (NOR : SASX0822640L_JORF n°0167 du 22 juillet 2009 page 12184).

[2] Auxquels on pourrait ajouter les niveaux européen et international, avec notamment les recommandations produite par le Conseil de l’Europe et le Comité des droits de l’enfant des Nations unies.

[3] Expression employée par l’exposé des motifs de la loi n°2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance.

[4] Note CAB-7/JPR/JR du 28 mai 1982 appelé dossier « Aide sociale à l’enfance », devant servir de base à la consultation des organisations syndicales et des associations, quatrième partie sur « La politique départementale de l’enfance ».

[5] Note CAB-7/JPR/JR du 28 mai 1982 appelée dossier « Aide sociale à l’enfance », devant servir de base à la consultation des organisations syndicales et des associations, quatrième partie sur « la politique départementale de l’enfance ».

[6] ODAS, rapport « Décentralisation et Cohésion sociale », 2013, p.14

[7] Article 33 de la loi n°83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n°83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État.

[8] Philippe LIGNEAU, « Décentralisation et politique sociale », AJDA, 1992, p. 77.

[9] Loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance (NOR : INTX0600091L), codifié aux articles L121-2 et L121-6 du Code de l’action sociale et des familles.

[10] Article 3 de la loi n°2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance modifiant l’article L.121-2 du Code de l’action sociale et des familles.

[11] Michel BORGETTO « XI Les compétences en matière sociale », in Annuaire des collectivités locales, tome 22, 2002, p. 201.

[12] Édouard BALLADUR, Comité pour la réforme des collectivités locales - « Il est temps de décider », Rapport au Président de la République, La documentation française, mars 2009, p.14.

[13] Article L. 5217-1 du Code général des collectivités territoriales

[14] Lors des débats sur le projet de loi, Claudy LEBRETON, président de l’Assemblée des départements de France, fait valoir ses inquiétudes sur la création d’une telle entité. Ces propos sont ainsi rapportés : « il a estimé qu’il ne fallait pas réduire l’intérêt des métropoles en les limitant à être une réponse à la rivalité européenne. Mais ayant indiqué que les zones densément peuplées et structurantes pour leur territoire sont confrontées à des problèmes particulièrement lourds, notamment en matière de sécurité et d’environnement, il a jugé préférable de maintenir un certain polycentrisme urbain et de favoriser la constitution de réseaux de villes plutôt que de miser trop sur les métropoles » (audition par la Commission des lois, Assemblée nationale, 4 novembre 2009).

[15] Sénat, séance du 19 janvier 2010, p. 251.

[16] Article L. 5217-4.-I. 4° du Code général des collectivités territoriales.

[17] Article L. 5217-4.-II. 2° du Code général des collectivités territoriales.

[18] Patrick MOZOL, « Les compétences métropolitaines, une remise en question du rôle joué par les collectivités territoriales dans la conduite de l’action publique locale ? », La Semaine Juridique, Administrations et Collectivités territoriales n° 2, 10 janvier 2011, 2013.

[19] Jean-François BRISSON, « La loi du 16 décembre 2010 portant réforme territoriale ou le droit des collectivités territoriales en miettes », Droit Administratif n° 3, mars 2011, étude 5.

[20] Robert LAFORE, « Les "territoires" de l’action sociale : l’effacement du modèle "départementaliste" ? », Revue de droit sanitaire et social, 2011 p. 5.

[21] DREES, « Aide sociale à l’enfance : quelle organisation dans les départements ? », Études et résultats, n°144, novembre 2001, p.2.

[22] Jean-Claude DOUENCE, « La nouvelle répartition des compétences, gage de clarifi cation ? », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, n° 14, 4 avril 2011, 2135.

[23] Il s’agit des huit communautés urbaines qui dépassent le seuil de 450 000 habitants prévu par la loi, au 1er janvier 2009, à savoir la CU de Lyon (Grand Lyon), CU de Lille Métropole, CU Marseille Provence Métropole, CU de Bordeaux, CU du Grand Toulouse, CU Nantes Métropole, CU Nice - Côte d’Azur, CU de Strasbourg.

[24] ODAS, rapport Décentralisation et Cohésion sociale, 2013, p. 14.




1 Message

  • La protection de l’enfance... instrument, enjeu ou boulet ? 27 février 2013 12:35, par François P.

    A lire ce dernier article (Merci OASIS !) ce sont de nouvelles questions, presque de nouvelles inquiétudes, qui se formulent une fois de plus.

    Sur fond de compétitivité européenne, argument subliminal de cet acte III... va-t-on finalement rapprocher les dispositifs d’aide sociale vers les acteurs et les réseaux de proximité, les plus compétents en la matière ? Va-t-on, sous prétexte de décentralisation, procéder à une obscure recentralisation métropolitaine ?

    De quelles politiques la protection de l’enfance sera-t-elle l’instrument, l’enjeu, le boulet...?

    A quand une véritable politique de l’enfance dans notre pays ?

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