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mardi 24 avril 2012
Demain, quelles politiques sociales ?
par Michèle BOULEGUE


Impossible de dissocier politique et politique sociale des questions sociales qui les motivent et les sous-tendent. Difficile de penser « politique sociale » sans que le pluriel ne s’impose, à la mesure des contraintes et des opportunités à concilier, en réponse aux priorités politiques sur lesquelles s’accorde la société, pour un temps.

Les politiques sociales témoignent des ambitions et des enjeux de la société tels qu’interprétés par le politique, lui-même engagé dans l’histoire collective, tout à la fois pilote, arbitre et simple greffier. Enfin les politiques sociales ne valent qu’au travers de leurs mises en pratique au fil desquelles elles peuvent pressentir les évolutions qui travaillent le corps social. Grillon avisé sur l’épaule du politique, elles sont en capacité d’éclairer l’avenir social.

Le regard tendu vers demain, les politiques sociales glissent ainsi d’un pas de funambule sur le fil tendu des réalités du moment, à la recherche de leur équilibre entre questions sociales et projet de société.


LES ENSEIGNEMENTS DES POLITIQUES SOCIALES

L’enchaînement des politiques sociales participe activement aux évolutions de la société et en témoigne. Revenir sur cette histoire peut nous renseigner sur les systèmes dynamiques à l’oeuvre afin de mieux anticiper les politiques sociales de demain. Notre actualité profondément bousculée par les effets accélérés de notre propre évolution, ellemême compliquée par les ratés de nos maladresses et de nos avidités rend cette démarche aussi nécessaire qu’aléatoire.

À l’origine de toute politique à visée sociale, il y a une question sociale

Ainsi des accidents mortels survenus sur les chantiers des grandes pyramides plongeant familles et clans entiers dans la misère ont-ils inspiré des systèmes d’entraides mutualistes bien avant la lettre. Tant que la capacité d’auto-subsistance à été dépendante de la capacité de travail, des systèmes d’entraide ont tenté de pallier aux accidents professionnels, aux maladies et à la mort. Ainsi « les oeuvres » des corporations ont-elles précédées les sociétés de secours, ancêtres des mutuelles et des caisses de prévoyance. Ces initiatives de solidarités restaient dans le cercle de bénéficiaires liés par des liens de réciprocité propres à diminuer les risques de leur métier se confondant avec ceux de leur existence. Dans une société structurée par la crainte de l’audelà, la charité est aussi la recherche d’une protection : le salut de l’âme. Saint Vincent de Paul, recueillant les enfants abandonnés victimes d’une organisation sociale profondément inégalitaire, n’a pas résisté à son indignation d’homme et de religieux face à de telles injustices. Ces exemples, si éloignés soient-ils, décrivent une réponse au risque qui reste singulière, dictée par le particulier d’un homme, d’une situation, d’un métier, d’un statut, d’une croyance, d’une époque.

La prise de conscience du pouvoir des revendications collectives

Un premier changement d’échelle significatif survient au XIXe siècle. L’engagement brutal d’une société essentiellement rurale dans l’industrialisation a plongé la main d’oeuvre des usines, des forges et des mines dans le désarroi d’un environnement entièrement dédié à la production mécanisée, sans aucune considération pour elle, réduite à l’état de rouages d’un vaste système économique. Concentrée en masse sur ses lieux de travail par ces mêmes systèmes, cette main d’oeuvre a pris conscience de son pouvoir collectif décuplé par l’organisation. Le regard qu’elle portait sur elle-même a changé, se découvrant par là même une identité collective nourrie par la prise de conscience d’intérêts partagés leur révélant des capacités d’autoorganisation syndicale pour mieux défendre ces intérêts. Au-delà des enjeux du travail, leurs conséquences pour la famille se sont précisées. Les mères entrant à leur tour dans les usines, il a fallu imaginer la prise en charge collective des enfants, leur éducation. Les initiatives sociales prises dans les usines, dans les mines, les forges et les ports se sont prolongées dans les quartiers, portées par l’ardeur militante de leurs fondateurs jetant les bases de la force politique tiers de la société civile à partir des associations, des coopératives et des mutuelles. Les revendications suivies d’effets, les succès des initiatives sociales ont été les moteurs puissants et nécessaires à l’impulsion de réponses sociales qui elles-mêmes, s’organisant en un ensemble cohérent de mesures, ont préparé l’avènement des politiques sociales dès lors que ces réalisations ont convaincu l’État qu’elles constituaient un capital social et servaient l’intérêt général. Du même coup, le regard du politique a changé. Dès le début du XXe siècle, la reconnaissance du rôle politique de ces organisations sans buts lucratifs et concourant au bien-être social doit beaucoup à la démonstration d’efficacité de leur organisation démocratique faisant du débat, à parité, entre leurs membres les moyens d’une décision pertinente engageant chacun d’entre eux dans la durée, au service de l’oeuvre commune. L’idéal républicain de liberté, égalité et fraternité, ainsi incarné a fort inquiété Napoléon III. La Troisième République approuvant ces initiatives sociales visant la réduction des inégalités, les dota des lois les instituant au grand jour, au rang d’organisations oeuvrant au service de la chose publique aux côtés des pouvoirs publics qui cependant ne purent se départir, jusqu’à aujourd’hui, d’une attitude ambiguë d’appui/surveillance. Les questions sociales surgies au XIXe siècle, sous la pression d’une profonde mutation économique, ont permis l’émergence d’une conscience politique collective de solidarité qui fut le socle des politiques sociales du XXe siècle.

Un projet de société plus juste et plus solidaire

En 1945, l’après-guerre redynamisée par le contrat social fondé sur une société de salariat a ressoudé les énergies politiques et sociales. Trente ans durant, les gouvernements successifs ont construit un système de redistribution permettant de financer l’activation d’un ensemble de droits et de moyens s’appliquant à la réduction des inégalités sociales et économiques. Au cours de cette période, les politiques sociales se sont efforcées de construire un dispositif ramifié s’appuyant largement sur les initiatives du secteur non lucratif. L’ambition partagée était de couvrir l’ensemble des besoins auxquels la population pouvait être confrontée du fait de son âge, de sa situation économique et sociale, de son handicap, des aléas de l’existence voire de son lieu de résidence. Globalement, ces politiques voulaient répondre à une aspiration collective de bien-être social couplant égalité politique et égalité sociale. Durant cette période, les efforts collectifs de solidarité, portés par le dynamisme économique de l’après-guerre, lui-même soutenu par les avancées sociales, ont visé l’accès de tous à l’éducation, à la formation, à la santé, à la protection sociale, au travail et à la culture. Les droits sociaux ont permis la réduction des inégalités en adoptant une législation du travail qui fasse que le chômage et la mise à la retraite ne soient pas synonymes de misère. La mise en oeuvre de ces droits s’est appuyée sur une résille de services publics auxquels furent associés les organismes de l’économie sociale, notamment les associations d’action sociale. Cette coopération, très encadrée par les services publics, tendaient à faciliter l’accès de tous au bénéfice de ces droits sur l’ensemble du territoire. Cette saga des politiques sociales, au cours de cette période, s’appuie sur la volonté d’un État, dit « providence », de mettre en oeuvre une solidarité collective fondée sur la reconnaissance des droits et obligations de contribution.

Ce rapide survol met en évidence que la conception et la mise en oeuvre d’une politique sociale s’effectuent à partir de l’articulation de plusieurs niveaux tels que la prise en compte de questions sociales par la société, les érigeant par là même au niveau d’enjeux politiques tels que la cohésion sociale. La qualité politique des questions sociales ainsi posée permet de les intégrer dans le projet politique de la société. C’est là qu’intervient le rôle décisif de la volonté de l’État légitimé par l’expression démocratique des électeurs. Motivé et engagé dans l’action législative, administrative et technique, l’État édicte les droits et garanties relatifs aux obligations collectives, assure la régulation des activités publiques et privées, organise la redistribution des richesses à partir d’une politique de transfert des revenus afin de financer la production de biens et services. Ainsi se constitue un patrimoine social collectif dont la préservation et la fructification est l’enjeu du débat démocratique. Durant cette période, le travail social s’est dégagé des oeuvres de bienfaisance et s’est professionnalisé en se diversifiant afin de favoriser l’intégration sociale dans une société et de satisfaire à l’idéal républicain faisant de l’égalité de tous en regard de la loi l’un de ses principes cardinaux.

D’une économie de marché à une société de marché : nouvelle mutation

Depuis 1970, les finalités du projet de société ne sont plus d’aller vers plus d’égalité et de solidarité mais de faire le maximum de profits pour le profit. À cet effet, les régulations sociales et les droits sociaux sont attaqués systématiquement et frontalement comme autant d’obstacles à la libre concurrence, à la fluidité du marché et des échanges. La suite est connue : dégradation des conditions de travail, chômage, précarité, « détricotage » de la protection sociale, du droit à la retraite, du droit du travail. Depuis lors, les principes du libéralisme anglo-saxon gagnent l’ensemble des institutions européennes qui à leur tour s’activent à leur diffusion et leur adoption par les États. Simultanément, à partir des règles comptables édictées à l’échelle européenne, l’ensemble des entreprises s’aligne sur ces pratiques faisant passer d’une économie de marché à une société de marché. Ces normes comptables sont reprises par les services publics et tentent de s’imposer dans les organisations non lucratives comme porteuses de modernité tant au plan de la gouvernance des organismes que de leur management alors qu’elles sont en contradiction avec leur identité et leur principes démocratiques d’organisation et de fonctionnement. La complexité des intérêts en interaction brouille la lecture de la répartition des pouvoirs. Le patron est aux ordres des actionnaires, euxmêmes suspendus, à la seconde près, aux diagnostics de leurs courtiers, eux-mêmes dépendants des agences de notations, elles-mêmes à la remorque du marché. Le marché ! Ce fébrile Moloch est à la fois père et héritier de toutes les fébrilités cumulées. Le libéralisme financier en fait l’arbitre absurde du sort des États, de leur politique et de l’ensemble des constructions sociétales lentement structurées au fil des luttes menées au nom de la dignité humaine, de la sécurité et du bienêtre des personnes.

À partir de 1980, au-delà des institutions publiques et privées, la sphère domestique et les comportements individuels sont interpellés au nom de l’efficacité personnelle, du rendement du potentiel individuel par la mise en concurrence des compétences et des personnalités. Le profit comme finalité vide de sens l’implication professionnelle d’autant que l’irrationalité des jeux boursiers peut annuler des années d’efforts passées au service d’une entreprise qui avait fini par faire partie intégrante de l’identité professionnelle et sociale des salariés et de leur territoire d’ancrage. La notion « d’activation » fait mouche dans tous les domaines. Il s’agit de mettre l’accent sur les ressorts individuels de la performance en faisant appel à une sur-motivation stimulée par la valorisation du mérite personnel avec comme arrièrepensée de revenir sur l’automaticité de l’octroi de droits sociaux. Le but est de n’en octroyer que le minimum en créant des catégories d’exclusion de plus en plus étroites. La dérive serait de décourager les intéressés au point qu’ils renoncent à leurs droits sociaux, épuisés par avance, sinon humiliés, d’avoir à se justifier sans être sûrs d’obtenir gain de cause. L’activation n’est pas le simple recyclage du vieux principe de la carotte agitée sous le nez de l’âne. Il consiste à détricoter l’édifice des droits sociaux en déplaçant le curseur des critères d’accès, du champ de la loi à celui de la valeur morale individuelle. Le couple responsabilité personnelle/culpabilité, ainsi posé, rend difficile l’articulation des droits sociaux à des situations singulières et des histoires personnelles décousues. Dans ce contexte, l’action du travail social, vouée à l’intégration des personnes, devient une gageure quand les options politiques et économiques dominantes font des plus vulnérables des quantités négligeables, encore que leur sort peu enviable sert à diffuser la peur et la soumission. Le parti pris politique n’est pas en faveur d’une société de semblables car elle instaure la concurrence entre ses membres comme style de vie, avec pour conséquence l’affaiblissement des liens sociaux, la montée des inégalités et des risques sociaux induisant des pratiques sécuritaires stigmatisantes. Les politiques sociales se délabrent sans surprise dans ce contexte politique destructeur, totalement à la remorque d’un monde financier pris dans les convulsions d’un canard sans tête.

Vers plus de participation citoyenne

Trente années d’efforts collectifs ont, néanmoins, permis de réduire les inégalités sociales et d’améliorer notre résistance aux aléas de l’existence. Individuellement, nous sommes devenus détenteurs d’un patrimoine collectif qui nous permet de satisfaire nos besoins au-delà de nos moyens grâce à la mutualisation des ressources, sous le contrôle de l’État avec le concours des services publics et des organisations tiers dont s’est dotée la société civile.

Nous nous sommes ainsi libérés de l’obligation lancinante d’avoir à satisfaire à nos besoins vitaux et à ceux de nos proches. La distance prise libère un espace mental et spirituel qui donne place à la réflexion et à l’acquisition de connaissances au service de la connaissance de soi. La vie démocratique en est vivifiée, fortifiant d’autant la capacité de la société civile à affronter et à dépasser les contradictions internes et externes auxquelles ses propres évolutions la confrontent. Ces progrès politiques et sociaux sont les tremplins d’acquis qualitatifs tels que la satisfaction des exigences intellectuelles, affectives et culturelles de la construction de soi. Au-delà de la satisfaction des besoins vitaux, ces exigences nouvelles s’étendent à la jouissance du bien-être. Ces acquis cumulés renouvellent le contenu des revendications individuelles et collectives : le besoin de rendre cohérent, pour chacun d’entre nous, le projet personnel de vie, le projet social professionnel et/ou militant et le projet de société, dans lesquels les aspirations individuelles ont à trouver leur place. Cette recherche de cohérence est porteuse de bien-être en cela qu’elle met chacun en harmonie avec luimême et la société avec laquelle il vit en interaction. Cette harmonie recherchée prend la dimension d’un projet de société en cela qu’elle alimente l’espérance de chacun de vivre concrètement de plain-pied avec ses semblables et favorise d’autant l’efficacité de la vie démocratique.

Le doute sur notre capacité à atteindre cette harmonie, source de sens individuel et collectif, entraîne au contraire le repli sur soi, la méfiance à l’égard de l’autre et les exclusions.

Ce saut dans le qualitatif s’accompagne, dans le même temps, d’une relance du quantitatif à une échelle encore jamais atteinte, largement alimenté par l’accès généralisé aux techniques d’information et de communication. La conscience de soi se télescope avec la manifestation d’un extérieur inconnu, aux dimensions de la planète la réduisant d’autant. Dans le même temps nous mesurons, à la seconde près, l’impact de nos faits et gestes les plus intimes sur les équilibres écologiques, boursiers, économiques, sociaux et sanitaires de la planète avec des chiffres astronomiques. En même temps que la prise de conscience de nos responsabilités vis-à-vis de nous-mêmes nous saisit, nous confrontant au risque de l’impuissance. Le refuge dans un entresoi à la rigueur étendu à une proximité limitée et prévisible peut être très tentant menaçant d’autant la cohésion de la société civile et la qualité de la vie démocratique. La maîtrise sans cesse renforcée des risques relance au même rythme la découverte de nouveaux risques à mesure que nous étendons notre pouvoir d’agir. La réponse la plus partagée est dans la mise en oeuvre de régulations de plus en plus complexes à la mesure des complexités de notre monde contemporain.

L’actualité nous enseigne durement d’avoir à digérer ces complexités disqualifiant nos traditionnels repères spatiaux et temporaux. Depuis notre fauteuil nous sommes interpellés sur nos capacités à réguler les colères de la planète que nous avons largement contribué à irriter au point que l’avenir de l’humanité se voit menacé. Au quotidien, notre rationalité est interpellée par le témoignage d’un improbable et même de l’impossible qui de fait se manifestent sous nos yeux à notre porte dans un monde rétréci par les nouvelles technologies. Trente ans de politique sociale nous ont permis de repousser les pressions de l’extérieur et de dilater par là même notre sphère intérieure, au point que celle-ci entre en interaction avec le monde extérieur à un moment où les manifestations de celui-ci nous confrontent à un gigantesque changement d’échelle sur un mode dramatiquement irrationnel.

La réaction peut être l’implication locale motivée par un fait social qui nous touche directement et dont la résolution mobilise des circuits de décision accessibles. Agir sur son lieu de vie à propos de questions directement liées à la vie quotidienne et familiale donne le sentiment d’avoir prise sur son sort et permet de développer des échanges sociaux qui font se sentir membre de la communauté Au-delà du réconfort que peut apporter le sentiment d’appartenance à une communauté, ces liens sociaux sont constitutifs de l’identité sociale et politique individuelle et collective. L’engagement militant pour une cause évolue vers une implication destinée à résoudre une difficulté particulière, ici et maintenant. Simultanément, les mêmes personnes peuvent se saisir de questions planétaires débordant largement la sphère immédiate de leurs intérêts privés. Le besoin d’engagement s’étire du plus proche au plus éloigné et contourne les institutions traditionnelles publiques et privées, empêtrées dans la complexité de leurs dispositifs, à force de vouloir englober et traiter l’ensemble des aspirations sociétales. Leur lenteur de réaction détonne trop face à la réactivité des entreprises fouettées par le marché. Pour autant, ces dernières se fondent ellesmêmes dans un maquis de structures enchevêtrées. Au final la question est de savoir qui décide et qui rend compte à qui de ses décisions. Restent les initiatives sociales que les organismes de l’économie sociale prennent ou poursuivent. Ainsi les engagements personnels et collectifs perdurent. Ils changent de contenu. Le grand soir ne motive plus. La création de la crèche indispensable afin de concilier les horaires de travail dans les limites supportables pour le budget familial mobilise plus facilement les énergies particulières, aussi longtemps que l’implication se voit payée de retour par un résultat concret et une gratification sociale qui conforte l’identité propre.

Le bénévolat n’est plus une docile et inépuisable réserve d’énergie et de temps. On accepte de s’engager sur des objectifs ponctuels, plus concrets, limités dans le temps, dans le but d’obtenir un résultat tangible, personnel et collectif. La prise de conscience des enjeux sociaux reste vive et continue d’être une motivation politique et sociale à condition d’associer un objectif personnel à un projet collectif dans une vision politique. La décentralisation créant plus de proximité entre les personnes et avec les décideurs locaux a semblé la bonne réponse afin de favoriser la participation et des régulations plus réactives. De plus, la décentralisation devait permettre une meilleure prise en compte de la diversité persistante des territoires en dépit des efforts républicains pour les fondre dans une unité nationale plus ou moins fantasmée. La montée en puissance du libéralisme s’est emboîtée dans la décentralisation. Il a mis à profit l’émiettement du pouvoir de décision entre les collectivités territoriales et un État en retrait se donnant officiellement pour rôle d’impulser, fixer les cadres législatifs et réglementaires et de contrôler. En réponse, l’engagement citoyen se politise et devient pragmatique.

Ce rapide survol de l’histoire des politiques sociales donne à penser que les questions sociales sont les noyaux créateurs de toute politique sociale dont la conception et la mise en oeuvre se situent à l’articulation de la société civile et du politique en charge des régulations garantes de la cohésion la société à chacun des stades de son évolution.

ARTICULATION DE LA SOCIÉTÉ CIVILE AU POLITIQUE

Un état des lieux pourrait nous aider à répondre à cette question tant le libéralisme financier au service des lois des marchés change la donne. L’État arbitre disparaît, remplacé par les lois du marché. S’il régule par principe, il n’en reste pas moins qu’il laisse l’offre marchande s’imposer avec pour conséquences l’augmentation de la précarité et du chômage rendant encore plus difficile la satisfaction des besoins vitaux. Faute de régulation les peurs sociales lézardent la cohésion de la société.

État des lieux

- Les acquis sociaux, de patrimoine collectif, deviennent un droit de propriété individuel, facteur de sécurité d’autant plus qu’ils sont menacés  ;
- l’assiette des cotisations sociales se réduit ainsi que les recettes de l’État avec pour conséquence le cantonnement des politiques sociales au rôle de réparation pour des catégories de population finement ciblées. Les solidarités familiales sont mises à contribution, ainsi de la dépendance ;
- les acquis sociaux, de patrimoine collectif, deviennent un droit de propriété individuel, âprement défendu, d’autant plus qu’ils sont menacés  ;
- les revendications sociales continuent d’être relayées formellement par les syndicats dont la représentativité est battue en brèche par l’effritement du salariat et les délocalisations ;
- le social n’est plus le levier de politiques de cohésion de la société mais une variable d’ajustement dans la guerre des prix de production. Les acteurs de ce secteur voient leur audience diminuée d’autant ;
- les médias relaient et formalisent l’opinion publique ;
- progression par poussées du capitalisme et des intérêts du secteur lucratif ;
- les rythmes d’évolution des politiques sociales sont de moins en moins synchrones avec les débats budgétaires annuels eux-mêmes de plus en plus conjoncturels ;
- majoration de l’exécutif soumis aux rapports de forces entre ministres qui recourent aux experts dans la quête d’une objectivité que ceux-ci peinent à garantir tant eux-mêmes dépendent de leurs commanditaires  ;
- impacts de l’appartenance de classe des dirigeants sur les décisions gouvernementales et tendance aux petits arrangements ;
- surenchères des prescriptions sécuritaires ;
- aggravation des inégalités de revenus, sources de tensions sociales, rendant encore plus insupportable la facture énergétique ;
- les instruments de contrôle centrés sur le résultat à atteindre privilégient les indicateurs comptables et s’assortissent de sanctions en cas d’échec. Les opérateurs sont exposés aux pressions politiques quand il s’agirait plutôt de développer les instruments de mesure qualitative des effets de l’accompagnement des personnes dans leur cheminement et d’évaluer l’impact de ces pratiques dans le temps. Privilégier la mesure des résultats au détriment de l’appréciation des effets des mesures prises empêche de rendre audible l’enjeu social. L’élaboration d’un nouveau contrat social en est retardée d’autant.

Cependant ces tendances suscitent des effets contraires tels que l’émergence d’une nouvelle légitimité des politiques sociales :

- maintien des acquis en dépit d’une tendance de fond à socialiser leurs coûts comme en témoigne la prise en charge de la dépendance déjà citée ;
- les dépenses de protection sociale sont enfin perçues comme des indicateurs de l’état de la société. En période de crise, ces dépenses se sont avérées être de puissants amortisseurs freinant l’aggravation des crises financières et économiques en crise sociale. En phase de transition ces dépenses sont reconnues indispensables pour accompagner les évolutions en lissant les effets traumatisants pour les plus fragiles et les plus exposés ;
- le rôle de la redistribution comme facteur important de régulation des tensions sociales est reconnu mais souffre d’un manque d’indicateurs de suivi, privant les décideurs politiques de références leur permettant de fixer des priorités à moyen terme et de les soutenir avec persévérance.

L’avènement de la société de marché mettant la concurrence au coeur des échanges cisaille les liens sociaux et accroît les inégalités dans des proportions inégalées. Elle fait de la violence la norme des rapports entre les personnes, les groupes, les organisations et les nations. Elle hypothèque l’avenir humain en pillant les ressources vitales de la planète au prix des équilibres écologiques et au bénéfice exclusif de quelques-uns.

Nous sommes loin de la société de semblables que Robert Castel appelle de ses voeux.

Place et rôle des organisations tiers

Le retrait de l’État crée-t-il l’opportunité, pour la société civile, de prendre l’initiative et d’affirmer son rôle politique au-delà de l’élection de ses représentants ?

Longtemps, l’analyse des tensions sociales et leur clarification en questions sociales a été l’apanage des syndicats, des organisations sociales non lucratives et de l’administration publique. Aujourd’hui, l’émergence de la notion de démocratie participative fait monter le citoyen à la tribune politique que lui offrent les associations, les mutuelles, les coopératives et les SCOOPS.

Le besoin de participer à la maîtrise de son sort mobilise la société civile et lui permet de développer sa capacité à analyser et à formaliser ses priorités sociales et politiques. Par là même les organisations sociales, supports de cette nouvelle forme de participation politique, gagnent en audience. Par exemple, la loi 1901 n’a pas créé les associations. Si elle les a dotées d’un statut, elle a, de plus, reconnu leur capacité à créer des liens sociaux entre leurs membres à partir desquels se sont élaborées les prises de conscience politique et les exigences de reconnaissance de la dignité civique propre à chacun de ses membres. Ce mouvement ascendant a rencontré, celui, descendant, d’une conception de l’État héritée de l’ancien régime, reprise par la République, mettant l’État au dessus de la société et la produisant à travers l’appareil public. Le prix à payer est la désincarnation de l’État afin de mieux se prémunir à l’égard des passe-droits et ainsi mieux servir les idéaux de la République.

C’est à ce point de rupture entre l’État et les personnes que se situe la réponse politique et sociale des organisations non lucratives, ainsi relégitimées après avoir été accusées de faire obstacle à l’universalisme de la République.

Risque d’instrumentalisation

Au fait des questions sociales, les institutions tiers assurent des missions d’intérêt général et acquièrent par là même une dimension politique que les tenants du titre leur contestent cherchant à les cantonner dans un rôle de prestataires. Les associations se méfient de cette instrumentalisation tout en constatant que, par ce biais, elles obtiennent les moyens de leur fonctionnement et une reconnaissance d’utilité sociale, bien que du bout des lèvres. Sur le terrain, ces institutions constituent un capital social et sont en capacité de porter des valeurs communes de solidarité, sources de cohésion sociale. Cependant le monde associatif n’est pas un monde parfait. En 2001, Jean-Michel Belorgey a rendu un rapport qui dresse un état des lieux du fait associatif et de ses dérives. Pour autant, le dynamisme social ne déserte pas ceux des quartiers où se concentrent violence et pauvreté devant les guichets fermés de l’État. De nouvelles structures s’inventent sous la contrainte de la raréfaction des ressources avec l’approbation d’un gouvernement libéral, qui lance l’idée d’un service public de l’hébergement sous la forme d’un service intégrant plusieurs secteurs cloisonnés par appel d’offre. Ailleurs, se créera un service public de la petite enfance qui pourrait prendre la forme d’une agence.

Ces constats amènent à se demander si les modes de gestion publics et privées de type commercial, n’étant pas totalement satisfaisant, le système de gestion privé non lucratif n’aurait pas une carte à jouer. Vie Sociale - n° 4/2011

Les conditions du succès sont connues : améliorer la rigueur de gestion et mettre en pratique des principes démocratiques de régulation collective au plan de la gouvernance et du management propre à renforcer leur identité politique.

En dépit du rôle notoirement utile des réponses du secteur privé non lucratif la non-reconnaissance des corps intermédiaires est une constante de l’organisation française. Une mission d’intérêt public est forcément d’intérêt général mais une mission d’intérêt général n’est pas forcément de service public. Les travaux de L. Dubouis et Ph. Ligneau précisent que la mission de service public relève de la compétence exclusive des pouvoirs publics et ne peut être déléguée à une institution de droit privé. Lorsque c’est le cas, la mission demeure assurée par la personne publique qui en a la responsabilité et en assure le contrôle. A contrario, une mission d’intérêt général reste assurée par une personne morale privée qui a pu en prendre l’initiative. Elle va en garder la responsabilité, même si pour des raisons financières elle s’engage dans une relation de partenariat qui ne doit pas être confondue avec une relation de subordination.

La loi du 2 janvier 2002 réaffirme ce partage qui veut laisser les organismes tiers maîtres de leurs oeuvres et des valeurs qui les animent tandis que les autorités publiques encadrent leurs activités dans une ingénierie procédurale. Il s’en suit le recours à des agréments, conventions de partenariat qui visent le contrôle de l’action et des budgets engagés. La question est de savoir si le tiers secteur peut garder ou non une capacité d’initiative si par ailleurs ses moyens financiers et ses ressources humaines sont saturées par les actions conventionnées. La marge de manoeuvre pourrait être défendue par les pratiques d’évaluation qui, allant au-delà du résultat factuel, concerneraient les effets induits y compris inattendus. Cela reviendrait à introduire des critères qualitatifs d’appréciation. Cette approche aurait le mérite de requalifier la capacité des organisations à se projeter dans des missions à effet politique, dans les domaines sociaux et médico-sociaux, selon leur vision de la société. La partie qui se joue actuellement entre l’État et les opérateurs du secteur privé non lucratif le laisse-t-elle espérer ?

Les textes organisent désormais le repérage des besoins par l’État comme le permet la loi HPST ainsi que la définition du cadre de réponses par le moyen du cahier des charges, support des appels d’offre sur le marché laissant à l’évaluation quantitative une part quasi exclusive. Ce n’est pas sans quelques risques :

- stérilisation de l’innovation sociale faute, pour les pouvoirs publics, de pouvoir discerner les évolutions utiles au plan local. Le Conseil Vie Sociale - n° 4/2011 d’État observe que « l’innovation sociale naît rarement au sein de la sphère publique et plus volontiers à ses marges [1]. »
- standardisation des réponses, faute de disposer des moyens et des talents pour encourager et répondre à l’évolution qualitative de la demande sociale ;
- risque de confiner les associations dans un rôle de sous-traitance ;
- recul de l’autorité publique, confirmée par le remplacement de l’automaticité de la loi au moyen d’une contractualisation qui commande l’ouverture des droits et dont on se demande si elle est bien équilibrée entre les parties concernées ;
- tendance à généraliser la responsabilité individuelle face à la responsabilité collective et à socialiser les risques (franchise médicale, contrat de responsabilité parentale, offre raisonnable d’emploi...) Cette tendance expose les plus faibles aux dénis de leurs droits ;
- montée en puissance de droits virtuels (droit au logement opposable) sans moyen de satisfaire aux besoins réels. La création de droits individuels sans couverture collective augmente l’insécurité dont l’État est le premier responsable ;
- des complexités réglementaires incompatibles avec l’exercice de la justice sociale. Dès lors le bénéficiaire d’une allocation ne peut plus vérifier si son droit est respecté, ce qui peut entraîner des désaffiliations faute d’avoir pu répondre à temps à un formulaire jargonnant. Ces complexités concernent aussi les organisations qui consacrent de plus en plus de temps à en démêler les aspects et les conséquences sur leur action. La place des juristes progresse en proportion dans leurs organigrammes.

En dépit de ces risques réels d’instrumentalisation par la puissance publique et le marché, les entreprises de l’économie sociale, fortes de leurs capacités d’initiative et de leur proximité avec les habitants, sur le terrain, conçoivent de nouvelles pratiques, des partenariats inédits, publics et privés avec des entreprises des secteurs lucratifs et non lucratifs. Elles initient des organisations en réseau qui accompagnent, en souplesse, sur le terrain, les tensions d’une société, en gestation d’ellemême. Les réalisations fourmillent sur le terrain à travers la diversité des structures de statut divers et pour des durées non moins variables au gré des crédits disponibles. Les repères traditionnels se brouillent et donnent à croire que le désordre règne. De fait, sur le terrain, on peut constater l’interpénétration des approches non lucratives parfois connectées à des entreprises marchandes, par objectif, jointes à celles que les services publics continuent à servir peu ou prou. Dans ce sillage, on constate l’ouverture du droit administratif au droit des sociétés privées. La mise en place de nouvelles régulations devient cruciale.

QUEL FUTUR POUR LES POLITIQUES SOCIALES ?

En France, la démocratie a réussi à produire un ensemble de biens sociaux, propriété des citoyens, pour lesquels ils constituent une protection contre les aléas de l’existence. À ce titre ces biens sociaux sont les facteurs de la cohésion sociale. L’évolution des droits témoigne de ses avancées ou de ses reculs.

Actuellement, les observateurs considèrent qu’après une période de consolidation, le processus s’inverse. Cependant les crises économiques, financières et bancaires de 2008 ont démontré que les transferts sociaux, loin de ponctionner le dynamisme économique, en avaient permis le relatif maintien en lissant l’érosion des revenus salariaux et en contenant l’effritement de l’emploi. Cette démonstration objective vient à point nommé dans le débat qui oppose les tenants du « chacun selon ses moyens » à ceux qui militent pour « à chacun selon ses besoins » aux moyens de la mutualisation des ressources dans le cadre d’une politique sociale garantie par l’État.

Processus d’élaboration enseigné par l’examen des politiques sociales antérieures

La question sociale prioritaire est de participer à la création de richesses et de jouir de contreparties équitables

La détention d’un emploi permet de satisfaire à des besoins vitaux et sociaux personnels et collectifs et de se vivre autonome. Particulièrement, l’emploi conditionne l’entrée des jeunes dans la société et leur accès à d’autres biens sociaux comme le logement, la santé et la sécurité. Outre l’emploi, toute activité sociale, rémunérée ou non, est le support de liens sociaux et participe à la construction de soi. Cet exemple démontre que le choix d’une priorité dépend de son impact sur la reconnaissance de l’identité et la qualité de la vie sociale de chaque citoyen. Le contenu de ces droits découlant de la prise en compte de ces priorités évolue dans le temps. Ils doivent sans cesse être repensés collectivement afin d’inspirer les politique sociales qui les concrétisent. Les analyses fondant ces choix mobilisent des niveaux de connaissance de plus en plus complexes et interactifs. Dans tous les cas, la qualité de l’information, l’appropriation de connaissances, l’organisation de débats éclairés sont les conditions de la pertinence du choix des priorités des politiques eux-mêmes garants d’une société démocratique. Le contrat social, fondé sur une société de salariat, a permis le développement social et économique des Trente Glorieuses dont une réduction des inégalités sociales n’est pas le moindre des résultats. Satisfaire à cet objectif a sollicité activement la société civile au plan politique et au travers de ses organisations. Aujourd’hui, la domination du libéralisme économique et financier se traduit par la dégradation des droits sociaux. En premier lieu, sont remises en cause les avancées du droit du travail réalisées, jusqu’à hier, sur la base d’accords collectifs et conventionnels signés entre organisations syndicales et patronales. Ces accords sanctionnaient un rapport de force momentané sur le terrain de l’emploi et des retraites. En cas de défaillance, l’État était appelé à la rescousse afin d’assurer la pérennité de ces accords. Cependant, ce qui avait été convenu n’engageait que les parties prenantes dominées par des considérations économiques. En cas de blocage, la solution devenait l’affaire de l’ensemble du corps social et de ses ressources au nom des solidarités collectives. Aujourd’hui, le retrait de l’État, au service des marchés et les libérant des régulations qu’il assurait, soumet le social au dictat de l’économique. C’est désormais lui qui inspire les lois qui le servent, ouvrant la voie au retour des inégalités sociales et, pire, menaçant la satisfaction des besoins vitaux. Ainsi se démontre que les lois, facteurs essentiels de régulation, peuvent aussi devenir les instruments de déséquilibres sociaux quand la société civile n’a plus la capacité d’interpeller le politique avec les questions sociales de son temps et d’obtenir de l’État l’exercice de son rôle régulateur. L’économique en soi ne devient destructeur que lorsque le politique, confisqué par des intérêts particuliers, se met à son service et asservit le social à ses lois. La crise que nous traversons démontre qu’au bout de ce chemin, l’excès des dérégulations crée un tel désordre que s’impose la mise en place de nouvelles régulations de portées supérieures, à la mesure des complexités ainsi suscitées.

Le projet de société : plus de justice sociale

Les risques sociaux auxquels nous confronte un libéralisme déchaîné mettent la justice sociale au coeur du projet de société. Si impérieux soit-il, la mise en oeuvre de ce projet ne va pas de soi. L’analyse des processus d’élaboration des politiques sociales a mis en évidence un mouvement ascendant au cours duquel une question sociale imposée par les réalités sociales et économiques se traduit par l’adoption d’une politique sociale dont la mise en oeuvre décidée par l’État, suppose son encadrement par la loi précisant les critères d’éligibilité, les modalités d’action, la mobilisation des moyens et la mise en oeuvre de compétences publiques et privés. L’arrêt du démantèlement des moyens de l’intervention publique est la condition première de concrétisation. L’appauvrissement de l’État et la précarité grandissante compromet le retour aux dispositions que nous avons connues. Plus de justice sociale demande plus d’innovation sociale. Là encore, le monde du travail donne des pistes en mettant l’accent sur l’importance de la qualité relationnelle, de la reconnaissance du service rendu et sur la capacité à disposer d’autonomie dans l’accomplissement de la mission en contrepartie d’un accompagnement et d’évaluation qualitative. Si le niveau des revenus reste une préoccupation première, celle-ci s’assortie de critères de satisfaction personnels d’ordre social et psychologique. Aller vers plus de justice sociale mobilise sûrement des moyens matériels mais aussi nécessite de réunir des conditions permettant une qualité relationnelle et une capacité à participer aux objectifs collectifs. La prise en compte de ces évolutions amène déjà à reconsidérer les principes de management et de gouvernance entièrement dédiés à la productivité par la mise en compétitivité des personnes. Des entreprises s’engagent sur cette voie. Les entreprises de l’économie sociale démontrent, de longue date, la pertinence de la participation portée par une organisation démocratique. Il leur reste à ne pas se laisser fasciner par le modèle productiviste au nom du modernisme, au moment où leurs concurrents du secteur lucratif en reviennent, à petit pas il est vrai. Les regroupements que ces entreprises opèrent, afin de mieux résister aux lois européennes instaurant l’ouverture de leur champ d’activité à la concurrence marchande, les confrontent actuellement à la réappropriation de leurs principes identitaires de gouvernance et de management démocratique. Aller vers plus de justice sociale est un projet de société qui se décline au plus prés des enjeux de la vie. Les régulations qu’il nécessite ont aussi à se décliner, sur la base de principes politiques partagés, au travers de systèmes ramifiés d’application dans la diversité des champs de l’existence.

Les processus d’élaboration sont d’ordre social et politique

- entendre les revendications et y répondre ;
- faire adhérer la population à des choix sociaux, clairement et largement débattus ;
- définir démocratiquement le cadre législatif et réglementaire de mise en oeuvre ;
- veiller démocratiquement à la mise en oeuvre par l’exécutif en intégrant la donne nouvelle selon laquelle le Parlement n’est pas seul en lisse, même s’il détient la compétence ultime. La société civile dûment informée, relayée par les organisations tiers et les médias, y contribue. Les modalités de mise en oeuvre sont d’ordre, politique, législatif et technique :
- clarification des champs de responsabilité ;
- reconnaissance solennelle de la légitimité économique des politiques sociales ;
- adoption de principes de gestion pluri-annuels et soumis à évaluation quantitative et qualitative ;
- mise en oeuvre d’une démocratie participative permettant d’ajuster en continu les choix et d’anticiper les prochaines orientations ;
- définition d’un nouveau type de management plus participatif des institutions et des acteurs du secteur social. La loi organique des finances du 1er août 2001, et la loi « Hôpital, patient, santé et territoire » organisent des coopérations dans le cadre de contrats visant la rationalité productiviste d’objectifs et de moyens à enrichir en ce sens.
- adoption d’une démarche d’évaluation des résultats et de leurs effets intégrant les critères quantitatifs et qualitatifs identifiés action par action. Au contraire, le rôle de l’Agence nationale d’appui à la performance (ANAP), clef de voûte du système soumettant l’allocation de subsides à la logique exclusive du résultat démontre l’allégeance des décideurs publics aux logiques de production. La résistance des entreprises de l’économie sociale à une telle dépendance n’empêche pas encore un certain désenchantement de leurs dirigeants et collaborateurs dont le référentiel non lucratif est pris à contre front par le primat accordé à l’économique. Ces résistances, plutôt discrètes, ne laissentelles pas le champ libre au business plan ?

La mise en place de régulations dont l’État serait le garant

La régulation, pourquoi ?

Nicole Questiaux a rappelé que le modèle français, dont l’État est la clef de voûte, a pour pivot et principe d’organisation le pouvoir de régulation, en cela qu’il organise le transfert des revenus et la répartition des richesses. Selon ce modèle se sont créés des services diversifiés qui, par capillarité, diffusent ce pouvoir dans les différentes parcelles d’une société française diversifiée. À cette fonction de régulation, participe le secteur de l’économie sociale. Le contenu de ces régulations, leurs orientations sont le fait de la majorité politique au pouvoir selon le projet de société choisi par une majorité d’électeurs. Les instances européennes exercent également des régulations répondant étroitement aux logiques des marchés internationaux. Ainsi de nombreux engagements internationaux et des conventions peuvent permettre de détourner nos dispositions régulatrices au profit des règles de la libre concurrence ; il en est ainsi des délocalisations.

Jusque dans les années 1980, cette régulation a porté de façon privilégiée sur les articulations de l’économique au social en cherchant à équilibrer les intérêts en jeu au sein de l’hexagone. Cet effort de régulation a été bousculé par des normes édictées au plan européen et international (OMC) auxquelles l’État a lui-même participé en affaiblissant son rôle d’arbitre. Depuis, l’État gère les effets des systèmes d’échanges qui opèrent en dehors de sa sphère d’influence directe et qui actuellement sont entièrement dominés par des intérêts économiques et financiers à court terme. Cependant, l’opinion publique n’épargne pas à l’État ses pressions à l’encontre des délocalisations et de leurs effets. La persistance des besoins sociaux et leur relative solvabilité assurée par les transferts sociaux ou les assurances privées finissent par stimuler des réponses marchandes. Celles-ci prennent les politiques sociales en tenailles entre des dispositifs réglementaires internationaux d’obédience libérale, et des règles héritées du temps où l’État jouait encore son rôle de régulateur. Elles profitent de toutes les opportunités pour infiltrer les dispositifs de l’action sociale. Ces offensives ont le mérite de convaincre que les bricolages sont à bout de ressources et qu’il convient de réfléchir à de nouveaux équilibres préservés par de nouvelles formes de régulation.

La régulation, comment ?

Force est de constater que notre modèle social souffre et que le retrait de l’État y est pour beaucoup. Cela signifie- t- il qu’il est temps de remettre l’État à sa place, celle de régulateur, tant il est vrai que le modèle social français n’est pas disqualifié par l’actualité même s’il s’effrange à la marge ? L’enjeu est la vitalité et le développement d’une société démocratique et solidaire qui s’est affirmée à l’ombre de l’État-providence.

Ou bien y a-t-il à concevoir d’autres formes de régulation : non pas descendantes mais ascendantes, plus ramifiées, portées par une société plus fluide, plus réactive et plus mobile, organisée en réseau et à géométrie variable ?

Quelle que soit l’approche, les constantes restent l’énoncé de règles du jeu acceptées démocratiquement car fondées sur la connaissance des faits sociaux, l’évaluation des actions qu’ils suscitent et l’appropriation des finalités que se donne la société pour soutenir sa cohésion et ses équilibres.

Articuler les objectifs de justice sociale aux pratiques

L’asymétrie entre institution et usager est décrite et dénoncée comme étant l’un des risques sociaux dont souffre notre société. La montée en puissance des revendications identitaires jointe à la tendance au repliement communautaire en témoigne. Au contraire, les pratiques mutualistes qui caractérisent l’organisation démocratique des mutuelles instituent l’égalité de poids politique de chacun de ses membres, selon le principe « un homme - une voix ». À condition de s’approprier sa propre parole. C’est l’ambition politique de l’éducation populaire qui se décline dans les pratiques sociales et culturelles des institutions qui s’y réfèrent. C’est aussi l’une des caractéristiques des pratiques du travail social qui accompagnent les usagers dans la maîtrise des situations que leur parcours personnel les amène à vivre. L’accompagnement change les objectifs traditionnels de réparation et d’insertion de ces métiers qui signifient par là même un autre rapport au pouvoir. De « délégués » d’un projet de société auprès des personnes en difficulté, les travailleurs se font plus modestement médiateurs, laissant place au choix de l’usager, reconnu sujet de son histoire personnelle et non plus objet de soins et de mesures de protection.

Cette posture du « faire alliance » n’est pas sans risque. Elle n’est tenable que si le travailleur social est en capacité de définir avec l’intéressé le champ d’action à investir et les conduites permettant de faire en sorte que le rapport individu/société soit porteur de sens. C’est ainsi que l’accompagnement fait couple avec l’autonomie : celle reconnue de l’usager et celle du travailleur social qui, de ce fait, ne peut faire de la commande de ses employeurs le seul objectif de son travail. Voilà qui met la mesure mécanique des résultats, en vogue actuellement, au coeur des enjeux de ces métiers. La capacité d’introduire dans le débat la référence à des données objectives extérieures aux interactions entre usagers, travailleur social, institutions et société permet de détendre les tensions inévitables. Les observatoires, sources d’informations et de clarification pourraient étendre leur rôle à celui de régulateur. Ils se plaignent à raison d’être peu sollicités par les praticiens qui sont eux-mêmes des sources de données exceptionnelles de par leur immersion dans le tissu social et économique. Encore faut-il que leur soit laissé le temps d’observer, analyser, dire, faire savoir, expérimenter, évaluer et rendre compte. Les relations entre les professionnels, les chercheurs, les organismes de formation et les universités permettraient de créer des espaces tiers de prospectives qui, mettant les enjeux sociaux en perspective, en réguleraient les tensions. À défaut, on ne peut que prendre au sérieux le ton d’urgence avec lequel les travailleurs sociaux décrivent les contradictions dans lesquels ils se sentent enfermés, livrant chacun à ses propres stratégies de survie, d’évitement où de flirt plus ou moins contrôlé avec l’illégalité. Le management de ces métiers ne peut, en aucune manière, se contenter de s’aligner sur ceux de la production tant la capacité de détenir le temps de la réflexion sur l’action, en toute autonomie, est constitutif de leur efficacité. Ne pas mettre en oeuvre les conditions de ce management d’accompagnement revient à atrophier les antennes sensibles de ces métiers dont la société a le plus grand besoin en cette période de transition.

CONCLUSION

Le corps social tient sa cohérence de la solidarité qu’il parvient à établir entre ses membres au moyen des institutions et des règles qu’il se donne. La question prioritaire est la réduction des inégalités sociales qui font obstacle à la participation citoyenne, à la lente construction toujours inachevée et imparfaite de l’organisation démocratique de la société. Actuellement, chacun d’entre nous est conscient d’être propriétaire de biens sociaux, gages de sécurité personnelle et de socialité. Ces biens sont menacés par le retrait de l’État et l’affaiblissement des régulations dont il reste l’arbitre et le gardien. Ce retrait met en évidence que l’on ne peut se passer de l’État. La question étant de savoir définir sa place, forcément inédite dans ce monde pétri de nouveaux enjeux qui perturbent les repères traditionnels. Le sentiment partagé d’une urgence sociale et l’inadaptation des réponses dictées par des enjeux économiques et financiers font monter l’irritation sociale. Les plus exposés ont trop à faire pour s’éviter le pire, quelque peu différé par une protection sociale mise à mal. En fait, il reste juste le temps de travailler à la co-construction d’une nouvelle politique sociale au service de la justice sociale, afin de permettre au corps social de vivre une démocratie sociale habitée.

Post-Scriptum

Cet article a été publié dans la revue VIE SOCIALE - N°4/2011










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5 Références

ARF - Association des Régions de France
 

ANDASS - Association Nationale des Directeurs d’Action Sociale et de la Santé des Conseils Généraux
 

ANCASD - Association Nationale des Cadres de l’Action Sociale Départementale
 

ANDGDGARD - Association Nationale des Directeurs Généraux et Directeurs Généraux Adjoints des Régions et Départements
 

ADF - Assemblée des Départements de France
 

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Notes

[1] Rapport publié en 2009 à propos du droit au logement, p. 328




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