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dimanche 31 août 2003
La Protection judiciaire de la jeunesse : un bateau ivre, prêt à sombrer !
Faut-il décentraliser la P.J.J. pour éviter son naufrage ?
par Jean-Pierre BARTHOLOMÉ


Après trois ans d’enquête entre 1996 et 2000, la Cour des comptes a remis début juillet 2003 au Président de la République un rapport très critique qui éreinte la protection judiciaire de la jeunesse (P.J.J.) [1] en pointant un contrôle de gestion défaillant, une absence d’évaluation des actions, le manque de coordination de la direction, l’insuffisante mobilité du personnel. Les termes mêmes utilisés par les rapporteurs sont cinglants : « abandonnée à elle-même », « sous-administrée », la P.J.J. ne joue pas « son rôle de pilotage, d’animation et de coordination », ses services sont « émiettés, mal gérés dans les unités départementales », le contrôle de l’ensemble « lacunaire ». Ce rapport ne prend pas pour cible les personnels et la résistance au changement qui leur est si souvent attribuée [2] mais vise la structure même de cette administration du ministère de la Justice, qui mériterait, selon Jean-Pierre Gastinel, président de la 4ème chambre de la cour, une réforme de fond en comble et une politique volontariste de l’Etat en faveur de la justice des mineurs : « Les faiblesses de l’administration doivent être corrigées dans un cadre juridique et un environnement administratif qui exige un engagement plus large impliquant l’Etat », plaide-t-il. Et si l’Etat, en abandonnant la gestion et la réglementation aux collectivités locales, se donnait les moyens de contrôler vraiment l’application de normes minima édictées nationalement ? La décentralisation serait alors une chance historique de corriger le tir et de sauver ce qui peut l’être.


Un tabou brisé

Avant le pré-rapport de la cour des comptes - qui a circulé il y a un an - personne n’osait faire état officiellement de la grande misère de la protection de la jeunesse ou de la débilité profonde de ses directions successives. Etait-ce par crainte de désespérer plus ses agents et de déforcer encore ce service public qui fut jadis la fierté et l’enfant chéri du ministère de la Justice ? La cour des comptes a brisé un tabou en observant que les crédits et les effectifs de la P.J.J. avaient été récemment fortement accrus sans que cet accroissement de moyens sans précédent se traduise par une « utilisation satisfaisante, pas plus que par une efficacité accrue des services (...) ni de l’administration centrale, structure fragile, dont la capacité de pilotage est limitée ».

Un comble digne d’un pays en voie de développement : pas moyen de connaître le nombre de mineurs pris en charge : « La direction de la P.J.J. ne dispose pas des outils statistiques permettant de distinguer clairement la capacité des établissements, le nombre de jeunes inscrits et le nombre de jeunes présents dans ces derniers, et ne connaît que de façon très approximative les capacités d’accueil dans ses propres structures (...) » !

Une direction aux effectifs débiles

Alors que les effectifs ont été augmentés considérablement à la base, l’administration centrale reste maigrelette et manque de moyens humains (164 agents en 2000, dont une minorité de cadres, ce qui serait sans doute suffisant au Grand-Duché de Luxembourg mais pour la France...).

Cela ne porterait pas à conséquence et serait même un signe de bonne gestion si l’organisation territoriale était adaptée mais, remarque la cour, les quinze directions régionales sont insuffisantes pour couvrir sérieusement l’ensemble des zones géographiques, alors qu’il serait judicieux de fusionner certaines de ces directions départementales, aujourd’hui maintenues « en dessous du seuil de viabilité ». La cour reproche aussi « l’éparpillement » des 375 structures publiques qu’il conviendrait de rapprocher et de « mettre en réseau » ainsi que le retard dans la mise en place des schémas départementaux pour planifier les actions de protection judiciaire et administrative et clarifier la répartition des compétences entre l’Etat et les départements en ce qui concerne l’habilitation des associations. D’autre part, « la typologie des services de la P.J.J. ne correspond pas à des missions clairement définies », ce qui gêne la supervision correcte des missions, seuls les services éducatifs auprès des tribunaux (S.E.A.T.) relèvent d’un texte réglementaire (arrêté du 30 juillet 1987).

Que dire alors de l’absence de normes applicables aux institutions et services associatifs habilités qui seraient livrés à l’arbitraire de l’administration si celle-ci disposait des moyens humains pour exercer, comme il faudrait, un réel contrôle. Mais si la P.J.J. dispose, note la cour, d’une inspection des services qui lui est propre, l’inspection générale des services judiciaires intervenant peu dans le domaine de la jeunesse, l’indépendance de l’inspection de la P.J.J. par rapport aux services opérationnels serait renforcée, croit pouvoir affirmer la cour des comptes, si elle était rattachée directement au ministre et non, comme c’est le cas, au directeur de la P.J.J. C’est à voir...

Mais surtout, la cour observe que si la qualité des travaux de l’inspection de la P.J.J. est « entretenue par une réflexion méthodologique constante », « ses moyens, même accrus, restent dérisoires comparés à son champ de contrôle : l’effectif des inspecteurs est passé de trois en 1999 à huit en 2002, alors que la compétence de l’inspection s’étend à environ 400 services du secteur public et près de 1 100 établissements du secteur privé habilité ». Cet effectif est comparable à celui de l’administration équivalente dans une ne région belge de moins de cinq millions d’habitants !

Les Directions départementales de l’aide sociale (DASS) ne sont guère mieux loties, de sorte que l’Etat et ses préfets ne sont guère en mesure de remplir leurs devoirs envers les usagers des services de protection de l’enfance. Comment dans ces conditions mettre en oeuvre le voeux des magistrats de la cour des comptes visant à mener la P.J.J. vers « le nécessaire recentrage de son activité vers des missions de pilotage, d’impulsion et de synthèse » ?

Gestion du personnel peu assumée

Le personnel n’est pas épargné : « placée à la croisée de l’autorité judiciaire et de l’autorité administrative, la P.J.J. est, enfin, fortement marquée par le poids du passé. Historiquement, elle a toujours laissé une large place aux initiatives locales des éducateurs et professeurs techniques, qui s’expriment notamment dans le cadre associatif. Il lui en est resté une culture de « l’automissionnement » fondée sur une revendication de l’autonomie de l’acte éducatif, une tradition de l’expérimentation à la base et une crainte de voir la profession instrumentalisée au service de politiques répressives.

Or, cette « culture » se heurte désormais de front à la mise en place du nouveau cadre interministériel insti-tué pour traiter les questions relatives à la sécurité intérieure : la PJJ est en effet aujourd’hui l’un des acteurs fondamentaux des politiques de sécurité définies par les pouvoirs publics à travers les orientations des conseils de sécurité intérieure. Ce sont donc toutes ses traditions qu’il lui faut remettre en cause pour atteindre les objectifs qui lui sont désormais assignés ».

Une pierre dans le jardin des syndicats (voir leur réaction ci-contre) mais, surtout un camouflet à une administration incapable de diriger son personnel en lui assignant des objectifs et, bien entendu, en lui donnant les moyens de les atteindre, notamment par une formation initiale ou continue digne de ce nom. A cet égard, la cour observe que les relations entre le Centre de formation de Vaucresson et l’administration centrale sont ambiguës, cette dernière n’exerçant pas ni la tutelle sur le centre, ni sa direction, faute de moyens humains de sorte qu’il agit en réalité de manière très autonome.

Quant aux statuts de personnel (trois corps distincts pour les éducateurs), ils s’avèrent être une « source de rigidité qui s’oppose au recrutement de personnels motivés mais de niveau scolaire ou universitaire moins élevé » et le mode d’affectation nationale « qui continue d’être géré par défaut et repose essentiellement sur le solde de postes laissés vacants à l’occasion des mouvements annuels de mobilité », devrait être abandonné pour une affectation départementale permettant une meilleure adaptation aux besoins locaux.

Ce qui, notent benoîtement les rapporteurs, « risque de se heurter aux réticences des syndicats attachés a la méthode traditionnelle ».

Des failles coûteuses

Les carences se traduisent par « une grave distorsion entre les besoins exprimés et les moyens alloués pour les satisfaire ». Le milieu ouvert souffre d’un manque d’effectifs de sorte que l’augmentation du nombre de mesures entraîne un délai d’attente d’exécution d’en moyenne 43 jours en 2000, délai plus importants encore dans certaines régions où l’on attend encore, parfois plus de six mois après la décision judi-ciaire, le premier contact entre une famille et le service mandaté. Qui dit que ce serait la décentralisation qui provoque des inégalités ?

En hébergement, en 1999, la capacité des 35 foyers d’action éducative et des 53 centres d’action éducative n’était utilisée qu’aux deux tiers, ce qui augmentant le coût de fonctionnement ; les éducateurs restent en sous-effectif la nuit, période sensible pendant laquelle sont mobilisés les personnels les moins qualifiés... L’implantation des centres éducatifs renforcés ne relève pas plus « d’une rationalité exprimée, ni même apparente (...).

A propos du secteur associatif, la cour stigmatise le manque d’emprise de la P.J.J. : les contrôle de l’autorité judi-ciaire, des autorités administratives ou de l’inspection des services est inexistant ; il découle notamment « d’une absence de coordination et de synergie entre les différents services susceptibles, d’intervenir dans ce domaine qui, de ce fait, agissent en ordre dispersé ». La cour préconise définition d’un cadre juridique opposable, « analogue a celui qui existe aujourd’hui dans les domaines sanitaire, social et médico-social ».

Le « recentrage des activités de la P.J.J. sur ses missions fondamentales » que préconise la cour des comptes restera un voeux pieux de plus si l’on ne dote pas mieux cette administration.

La décentralisation et la fusion des directions départementales avec les services des Conseils généraux pourrait être expérimentée avec bonheur (voir encadré le projet de loi du ministère de l’intérieur en l’état où il a été rédigé avant les vacances).

Qu’y peut la direction actuelle ?

Régis Lemierre, secrétaire adjoint de l’union nationale des syndicats autonomes (UNSA-SPJJ) se montre particulièrement sévère envers la direction actuelle de la P.J.J. : « depuis quelques mois, nous assistons au délitement de l’appareil central et à la mise en place d’un management technocratique, isolé du terrain » alors que, nous semble-t-il, on assiste enfin à une tentative de reprise en main d’une administration à la dérive.

Les syndicats reprochent principalement au directeur d’être l’exécuteur des basses oeuvres de Dominique Perben qui ne s’intéresserait qu’à la répression.

Mais enfin, que sa politique plaise ou non, c’est au gouvernement de décider des orientations et à l’administra-tion d’exécuter... Et les maux de la P.J.J. datent de plusieurs années, sans que les directions successives y aient pu grand chose.

De grâce, pas de demi décentralisation !

Le syndicat SNPES-PJJ/FSU s’interroge sur la pertinence des questions soulevées par la Cour des comptes, dans la perspective de la décentralisation : « on condamne une direction qui ne contrôle pas assez ses services, et on se prépare a supprimer ses prérogatives pour confier l’assistance éducative aux conseils généraux. C’est contradictoire » s’étonne le syndicat, tandis que la délégation du SPJJ-UNSA conduite par Patrick Gonthier, secrétaire général, reçue par le ministre de la Justice en juin dernier, à propos de la décentralisation lui faisait part de son opposition au projet de décentralisation concernant la P.J.J., en rappelant, pour mémoire, le risque pour l’Etat de se démunir des moyens lui permettant de développer une politique cohérente en matière d’enfance en danger, avec pour conséquence une disparité accrue entre les départements.

En réponse, le Ministre a rappelé le caractère expérimental de ce dispositif sur lequel il souhaite s’appuyer pour « clarifier le mode de relations entre les conseils généraux et la P.J.J. ». Il a demandé au directeur de la P.J.J. d’organiser une réunion de travail avec les représentants des personnels en vue d’élaborer une convention-type proposée aux départements.

Sachant que le ministre maintient son projet dont seuls les contours sont aujourd’hui tracés (article 66 de la loi), les syndicats s’interrogent quant à leur participation à ces séances de travail. Evoquant les vacances prolongées de postes de DR et de DD qui déstabilisent les ressorts territoriaux , le directeur de la P.J.J. soulignait, outre l’état insuffisant des outils du dialogue social, l’état exsangue de l’administration centrale et notamment une gestion excessivement centralisée.

Par ailleurs, séparer artificiellement l’enfance en danger de l’enfance délinquante est impossible, car leurs problématiques sont tout à fait liées, plaide le syndicat.

Chacun s’accorde à dire, avec les professionnels, les magistrats de la jeunesse et tous les spécialistes, qu’il ne faut pas séparer l’enfance en danger et l’enfance délinquante. Pourquoi dès lors n’expérimenter un transfert de compétences qu’en matière d’enfance en danger (mise en oeuvre des mesures ordonnées par l’autorité judiciaire en application des articles 375 à 375-8 du code civil) en oubliant de permettre aux mêmes autorités décentralisées de mettre en oeuvre des mesures éducatives ordonnées par l’autorité judiciaire en application de l’ordonnance de 1945 ? Bien entendu le code pénal resterait national tout comme la procédure judiciaires et les mesures carcérales seraient exclues de ce transfert de compétences.

En outre, la PJJ a plus que jamais besoin de toutes ses ressources humaines pour accomplir les missions qui lui sont confiées. Déchargée par les conseils généraux des interventions à la base, elle pourrait se centrer sur les méthodes et la mise en oeuvre des normes nationales à définir et exercer, enfin, le contrôle indispensable. Et de préférence fusionner avec le ministère des affaires sociales plutôt qu’avec l’administration pénitenciaire...

Les syndicats feraient bien d’y penser à deux fois pour ne pas jeter le bébé avec l’eau du bain.

Post-Scriptum

Article paru dans la Revue de l’Action Juridique et Sociale - RAJS - JDJ n°227 - septembre 2003.










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Le blog de Jean-Pierre Rosenczveig
 

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Le Journal du Droit des Jeunes
 

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info notes

[1] « La protection judiciaire de la jeunesse, rapport public particulier », juillet 2003, Direction des journaux officiels, 26, rue Desaix - 75727 Paris cedex 15 - Tél. 01 40 58 79 79..

[2] Maryannick Le Bris ; Actualités Sociales Hebdomadaires, juillet 2003.




3 Messages de forum

  • Il est vrai qu’une refonte de la pjj est nécéssaire, afin de mieux servir la cause de l’enfance en danger.
    Je sais aussi que les éducateurs de la PJJ sont mal reconnuent, entrainant une démotivation du personnel.
    Ce qu’on ne dit pas aussi, c’est le nombre d’éducateurs qui démissionnent, ou se retrouvent en arrêt maladie de longue durée pour des dépressions liées a la difficultés de leur travail, par rapport aux moyens mis a leur disposition.
    Je travaille en relation avec la PJJ de mon département depuis 3 ans, et j’ai appris qu’un de leur éducateur s’est donné la mort (lié aux problèmes rencontrés dans son travail) et qu’un autre a démissionné pour cause de dépression nerveuse...
    Pour faire un parallèle, pendant longtemp les policiers qui se suicidaient, était un sujet tabou dont personne ne voulait entendre. Depuis peu on a enfin pris conscience de ce problème.
    Mais sachez que ce problème existe aussi au sein de la PJJ.
    Alors arrètons cette politique a deux vitesses, car avec tout cela les éducateurs ne savent plus où donner de la tête.
    Prévention ou répression ????
    Et d’ailleurs, qu’ententons par Protection Judiciaire ??

    Répondre à ce message

  • Bravo pour l’analyse mais faudrait peut être remettre les mains dans le cambouis pour faire naviguer le bateau plutôt que d’écouter le chant des sirènes !!
    La critique du service public est nécessaire mais quand elle prend des allures obsessionnelles on s’interroge sur l’objectivité de ceux qui la formulent !

    Répondre à ce message

  • Article finalement un peu fourre-tout.Sauf à valider, au-delà de ce que prévoit le projet de loi de décentralisation, les options du gouvernement, le propos de l’auteur prête à caution ! Les organisations syndicales résisteraient à la moindre volonté de réforme tandis que la nouvelle direction,moins débile que les précédentes, tenterait désespérément de sauver l’institution !!! Un peu trop simple votre analyse, Monsieur Bartholomé ? Faut-il avoir l’outrecuidance de vous conseiller de relire plus attentivement les nombreuses productions des professionnels de la PJJ celles publiées, en particulier,sous couvert des syndicats ? De votre côté, qu’attendez-vous vraiment du service public de la PJJ qui peut s’enorgueuillir d’être encore,me semble-t-il, une administration de missions...?

    Répondre à ce message

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