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mercredi 6 février 2002
Une administration sanitaire et sociale en mutation et des fonctionnaires en mouvement
L’inspection - contrôle revient
par Dominique ROCHE


Seule la France dans le monde, et en France seul le ministère des Affaires sanitaires et sociales possède un corps d’inspection : les IASS possédant une compétence d’expertise assez large pour apprécier les diversités des situations : fonctionnement d’un hôpital, d’un conseil d’administration, d’une caisse de sécurité sociale, d’un établissement social ou médico-social... et pour évaluer le recours à un spécialiste.


I.- Petite histoire de l’évolution d’une posture professionnelle

Si l’on reprend l’histoire administrative de nos services, que constate-t-on ? Une inspection de la santé différente de celle de la population, dans son implantation géographique, dans ses missions et sa culture professionnelle. Cette inspection de la population est fortement structurée sur un corps de contrôleurs des lois d’Aide Sociale. Cette figure fonctionnera jusqu’aux lois de décentralisation.

A cette époque on assiste à une volonté politique de rationaliser les dépenses d’assurance maladie qui vont orienter les services vers une structuration des DDASS autour de la tutelle hospitalière.

La crise financière connue par les Centres d’Aide par le travail et les Centres d’hébergement et de réinsertion sociale dès les années 1990 va conduire les services à se pencher sur le fonctionnement financier des établissements. Des inspections - ou plutôt des contrôles - vont avoir lieu mais de façon sporadique, souvent volontariste et non organisée.

Il faudra environ dix ans pour voir diffuser une note d’orientation (18 mars 1999) prévoyant la mise en place d’une MRIICE qui envisage l’ensemble de la démarche de contrôle (suivi des tâches, charge et temps consacré et suivi de l’impact de la réalisation).

Il faudra encore deux ans (26 janvier 2001) pour qu’un guide le l’Inspection soit publié. Ce guide pose un préalable : « contrôle de la police des établissements sociaux ». Une question se pose alors, récurrente depuis plusieurs années : qu’en est-il du champs de l’action sociale dont les associations fonctionnement largement par délégation de mission de service public et sur des crédits d’Etat (d’intervention).

II. - Quand les DDASS inspectent : questions et témoignages

Entre 1996 et 1998 quatre missions d’inspection se sont déroulées sur différents établissements ou associations du département ou j’exerce.

Certaines étaient interdisciplinaires mais regroupant uniquement les différents métiers du ministère (Inspecteur principal, I.A.S.S., médecin inspecteurs, Ingénieurs d’étude, pharmaciens inspecteurs, infirmière et cadre administratif).

Pour cette première mission la clé d’entrée s’est faite par l’approche financière. De graves difficultés ajoutées à un déficit de management de la structure ont conduit à des disfonctionnement internes induisant une désaffection de l’établissement donc un déficit de plus en plus grave. La détérioration du climat social et la suspicion de dégradation importante de la qualité nous ont conduit à mettre en place une procédure complexe et lourde que l’on peut résumer selon le schéma ci-dessous.

Les autres missions, ont été pilotées soit avec le Trésor ou la CAF, l’une a débouché sur une saisine conjointe du parquet par le Préfet et le trésorier payeur général, l’autre également sur saisine du Président national de l’association gestionnaire. Elles portaient l’une comme l’autre sur des aspects financiers.

Cette démarche manifestement volontariste conduit à se poser toute une série de questions pour l’inspecteur des affaires sanitaires et sociales :

1°) La formation qui nous est dispensée ainsi que le périmètre exact de notre domaine de compétence quant au champs d’investigation : jusqu’où peut-on aller ?

2°) Les modalités exactes de saisine du parquet doit-on saisir directement ou respecter la vie hiérarchique : concrètement est-ce l’article 40 du code de procédure pénale qui s’impose au fonctionnaire ?

3°) Quelle est la sanction ou plutôt les sanctions qui peuvent être préconisées administrativement : le guide de l’inspection en prévoit, elles sont insuffisantes à mon sens.

III. - De telles questions induisent nécessairement des attentes : lesquelles ?

Tout d’abord, on peut se reporter au n° 17 de la revue IASS consacrée à cette question. Mais il convient d’élargir les propositions faites au delà du compte de résultat et des règles administratives du fonctionnement pour envisager globalement l’ensemble du fonctionnement général de l’association.

A ce sujet, il convient de noter que le bilan fourni doit être le bilan consolidé.

Il faut, bien sût, renforcer les bases juridiques de l’Inspection et développer la compétence quelque soit le poste occupé par l’IASS (y compris quand il est affecté aux politiques sociales ou sanitaires dès lors que des fonds publics sont en jeu, il est concerné).

Définir très précisément les différents domaines sémantiques et bien distinguer l’inspection et le contrôle compétence intrinsèquement liée au métier et l’évaluation, objet contractualisé avec le secteur professionnel associatif.

Enfin, envisager une protection particulière de l’ensemble des des corps d’inspection comme ce qui existe pour les fonctionnaires de l’Education Nationale grâce au recours à la notion de « responsabilité de l’Etat ».

En effet, dans un contexte d’évolution de la jurisprudence depuis l’arrêt du 21 janvier 1999 (ministère de l’Intérieur c/commune de Saint-Florent) le cadre de la responsabilité civile et pénale des agents publics doit être renforcé.

Conclusion :

Cependant force est de constater que tout ce domaine de l’inspection avance à grands pas et que l’on peut trouver des accords locaux pour mieux coordonner l’action des services de l’Etat, et ceux du Conseil Général aux compétences multiples et proches des nôtres : je veux citer le groupe départemental de coordination de protection de l’Enfance qui travaille depuis 1999 à l’élaboration d’une réponse teritorialisée de prise en charge des adolescents en grande difficulté connaissant des périodes d’incarcération et d’hospitalisation psychiatriques en lien avec le secteur sanitaire.

Le deuxième chantier de ce groupe consiste en l’élaboration d’un protocole conjoint : Education Nationale, Protection Judiciaire et de la Jeunesse, Conseil Général et D.D.A.S.S. tendant à uniformiser les procédures de signalements d’enfants victimes.

Dans ce cadre un chantier vient de s’ouvrir pour améliorer la réponse à apporter aux personnes recevant des témoignages de mineurs et améliorer également la prise en charge des membres de la famille de ces enfants dans le cadre des examens médico-légaux au sein des Services de Pédiatrie.

Il s’agit là de projets ambitieux, parfois difficiles à mettre en œuvre du fait du nombre important d’acteurs concernés n’avançant pas tous à la même vitesse mais qui présentent tous (inspections, coordination) des points positifs extrêmement importants : la moralisation d’un secteur et la crédibilité des services de l’Etat.

Post-Scriptum

Autre exemple : l’inspection en Bourgogne En mai 2001 était élaboré le programme régional d’inspection 2001 portant d’abord les thèmes d’inspection inscrits à la directive nationale (maltraitances dans les établissements sociaux et médico-sociaux, les programmes d’échange de seringues, les centres de soins pour toxicomanes avec hébergement, le retrait de lots de médicaments). Le programme porte ensuite sur des demandes des préfets de la région classées par un comité technique selon l’ordre de priorité suivant :

rang 1 : un Centre d’aide par le travail (analyser les méthodes contraceptives préconisées dans l’établissement ainsi que le protocole de décision conduisant à la prescription de ligatures de trompes).

rang 2 : un Institut médico-éducatif (vérifier la gestion au quotidien de l’établissement qui sous couvert d’une sous-dotation génère les déficits).

rang 3 : contrôler l’organisation et le fonctionnement de la CDES (améliorer l’organisation et le fonctionnement de la CDES).

rang 4 : un Institut médico-éducatif (objectif : inspection globale de la structure - report de programme 1999).

rang 5 : évaluation d’un programme d’accès à la prévention et aux soins ( impact de la programmation et des actions sur les populations en difficulté).

En ce qui concerne la maltraitance dans les établissements, il est proposé un programme annuel de deux à six établissements dans chacun des quatre départements de la région, outre ceux qui font déjà l’objet de visites dans le cadre des négociations des conventions pluriannuelles tripartites (établissements pour personnes âgées).

En Bourgogne (1,5 millions d’habitants) trois inspecteurs régionaux principaux sont à la tête d’une équipe de douze inspecteurs et trente inspecteurs de l’action sociale sont affectés dans l’ensemble des quatre départements de la région.

Sur le terrain, nombre d’inspecteurs déplorent bien haut le manque d’effectifs qui les empêche de consacrer plus de 5 à 6 % de leur temps de travail aux institutions sociales mais se réjouissent des orientations affichées par le ministère qui permettent de réfléchir aux priorités parmi l’ensemble des missions et de remettre en cause l’utilité de certaines tâches administratives pour dégager du temps et, peut être, faire passer de 6 à 15 % le temps consacré aux inspections. Un ou deux peuvent se consacrer pour une part de leur temps aux institutions sociales et médico-sociales (enfants, adultes, personnes âgées).

« On intervient de manière sporadique et volontariste, sans toujours disposer d’outils suffisants » déclare un inspecteur. Sur les 100 établissements sanitaires et sociaux de son ressort, tel inspecteur n’a eu l’occasion d’en voir en profondeur que deux et souhaiterait avoir l’occasion d’en faire plus et d’aller au-delà du contrôle de la comptabilité pour se consacrer à la qualité des prises en charge. Là, il ne s’agit pas seulement de la prévention de la maltraitance mais d’un regard sur les projets individuels avec les collègues médecins, infirmiers et conseillers techniques en travail social (ils sont deux à la DRASS Bourgogne).

Article paru dans le JOURNAL du DROIT des JEUNES - N°209 - Novembre 2001










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5 Références

ARF - Association des Régions de France
 

ANDASS - Association Nationale des Directeurs d’Action Sociale et de la Santé des Conseils Généraux
 

ANCASD - Association Nationale des Cadres de l’Action Sociale Départementale
 

ANDGDGARD - Association Nationale des Directeurs Généraux et Directeurs Généraux Adjoints des Régions et Départements
 

ADF - Assemblée des Départements de France
 



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