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jeudi 18 mai 2000
L’usager et le dossier social
par Laure DOURGNON, Pierre VERDIER


Le dossier social est l’enjeu d’un malaise au sein de l’administration et dans le public. Symbole d’organisation d’un service, de paperasseries et de poussière, ou du savoir caché de l’administration, - les « dossiers secrets » - nombreux sont les textes qui y font référence, alors qu’il n’en est donné nulle part de définition. Le dossier du personnel administratif en revanche contient des éléments énumérés par des textes, datés et numérotés.


I. - Le dossier : lieu de rencontre administration/usagers

Seule la loi du 17 juillet 1978 comporte une définition des documents administratifs : "sont considérés comme documents administratifs tous les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, à l’exception des avis du Conseil d’état et des tribunaux administratifs, prévisions et décisions revêtant la forme d’écrits, d’enregistrements sonores ou visuels, de traitements automatisés d’informations non nominatives".

A cette diversité des éléments qui peuvent être contenus dans le dossier, nous ajouterons les décisions nominatives faisant grief (agréments ou refus, suspensions, retraits ou renouvellements d’agréments, délibérations, etc.), les rapports sociaux, les comptes rendus des commissions et leurs avis, ainsi que les fiches de transmission. Cet inventaire à la Prévert témoigne de l’imprécision de la notion.

Le dossier social est finalement l’enveloppe cartonnée qui regroupe ces éléments.

1. Pas d’administration sans informations

L’administration sociale doit, pour exercer des missions, recueillir, utiliser, partager et stocker des informations sur les usagers. C’est même une obligation réglementaire pour certaines institutions (Décret n° 89-798 du 27 oct. 1989 annexe XXIV, art. 29.et dossier de santé, art. 710-2 et s. Code de la santé publique). Cela se fait encore généralement sur support papier "le dossier", mais de plus en plus par informatique, ce qui pose les mêmes problèmes mais à une échelle plus vaste.

2. Principe du secret

Pendant longtemps, c’est le principe du secret à l’égard des personnes concernées qui a dominé les décisions administratives, notamment vis-à-vis des usagers qu’on appelait significativement des "administrés", terme particulièrement passif. Cette règle a paru peu à peu difficilement acceptable dans un pays qui se veut démocratique. D’ailleurs, la Suède l’avait supprimé dès le XVIIème siècle, les États-Unis en 1969. Aussi, le décret du 11 janvier 1977 va créer une commission chargée d’étudier les mesures propres à favoriser la communication au public des documents administratifs.

Puis la réforme décisive a été opérée par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978. Depuis cette loi, la règle c’est la communication des documents nominatifs à l’intéressé, le secret c’est l’exception. Le grand principe est celui-ci : tout le monde a le droit de savoir ce que l’administration sait sur lui. C’est cette possible consultation qui va tout faire éclater dans le bel ordonnancement administratif et poser le problème du contenu des dossiers et de leur conservation.

Le principe est posé à l’article 6bis de la loi : "les personnes qui le demandent ont droit à la communication par les administrations mentionnées à l’article 2 des documents à caractère nominatif les concernant, sans que des motifs tirés du secret de la vie privée, du secret médical, ou du secret en matière commerciale ou industrielle, portant exclusivement sur des faits qui leur sont personnels, puissent leur être opposés. Toutefois, les informations à caractère médical ne peuvent être communiquées à l’intéressé que par l’intermédiaire d’un médecin qu’il désigne à cet effet". Cette loi s’inscrit dans une ligne qui va dans le sens d’une plus grande transparence :

- loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés,
- loi du 3 janvier 1979 sur les archives,
- loi du 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs,
- loi du 6 juin 1984 sur le droit des familles d’être informées, assistées, associées aux décisions, pouvoir exercer des recours.

3. Le droit des familles au respect

Les problèmes qui sont posés tiennent à ceci :

On tombera assez facilement d’accord sur le fait que le travail social étant orienté vers l’aide, l’orientation, l’accompagnement de l’usager, les règles de constitution, de conservation, d’utilisation et de consultation devront être appréciées et arrêtées en fonction d’abord de l’intérêt de l’usager.

La valeur centrale, dans le travail social et éducatif, c’est le respect de l’autre, l’autre comme sujet qui a un visage (selon l’expression de Lévinas), l’autre comme sujet de droit. Et quand cet autre, objet du travail social, est fragile, en difficulté, en souffrance, il a d’autant plus besoin de protection et donc de droits. Plus on a de pouvoir et plus on a de devoirs. Moins on a de pouvoir et plus on a droit à avoir des droits. Beaucoup de choix se poseront autour de la parole reçue et donnée, de la confidence et du secret.

Même la loi informatique et liberté, qui ne concerne pas le seul secteur social, mais aussi le domaine industriel et commercial, pose dès son premier article "l’informatique doit être au service de chaque citoyen... elle ne doit porter atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée, ni aux libertés individuelles ou publiques".

4. L’usager est pluriel

Mais là où ça se complique, c’est que l’usager est pluriel : il y a l’usager individu et il y a l’usager collectif, c’est-à-dire la société. On retrouve cette dualité dans le code de déontologie médicale qui nous dit expressément que le médecin est au service de l’individu et de la santé publique. Autrement dit, on peut faire plusieurs utilisations de l’information : aider l’individu, mais aussi aider son entourage, étudier un problème global (dans des objectifs divers : étude de besoins, prévention, planification des équipements), contrôler...

De même, un dossier peut concerner plusieurs usagers (enfants, parents, etc.). D’autre part, un service social peut avoir plusieurs dossiers concernant une même personne :

- son dossier d’agrément d’assistante maternelle ;
- son dossier d’agrément en vue d’adoption ;
- ses dossiers d’insertion, de demande d’aide sociale, etc.

Chacun de ces dossiers devra être différencié des autres, en ce qu’il est traité par une personne distincte, qui ne pourra se servir spontanément des informations contenues dans le dossier voisin.

Il y a même des cas où l’utilisation des informations à d’autres fins est interdite. Ainsi, selon l’article 68 du CFAS "la collecte, la conservation et l’utilisation des informations (relatives aux mineurs maltraités) ne peuvent être effectuées que pour assurer les missions prévues au 6ème alinéa (5°) de l’article 40" c’est-à-dire, en clair, pour assurer la prévention de la maltraitance et la protection des mineurs maltraités. Beaucoup de professionnels préfèrent d’ailleurs procéder à l’enquête sans demander d’informations complémentaires, afin de ne pas avoir de préjugés.

Dans d’autres cas, le responsable pourra se faire communiquer les informations qui lui sont absolument nécessaires à l’exercice de sa mission. Ainsi la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 précise :

Art. 47. - Les informations nominatives à caractère sanitaire et social détenues par les services des affaires sanitaires et sociales sont protégées par le secret professionnel. Le président du conseil général et le représentant de l’Etat dans le département peuvent obtenir la communication des informations qui leur sont nécessaires pour exercer leurs pouvoirs en matière sanitaire et sociale.

Dans le secteur de la protection de l’enfance, on conçoit davantage un dossier unique, qui regroupe des éléments sur l’enfant ou la fratrie, les membres de son entourage lorsqu’ils sont concernés. Dans la pratique, il apparaît en outre qu’il faut distinguer le dossier principal, souvent détenu au siège de l’institution, des dossiers contenus par les circonscriptions qui ne contiennent parfois qu’une partie des documents photocopiés. Mais cela n’entache pas les règles de communication : l’individu a le droit de savoir tout ce que l’administration sait sur lui, indépendamment du lieu de conservation.

5. Devoir de mémoire ; droit à l’oubli

Enfin, par rapport à l’usager, même unique, il peut y avoir conflit entre deux impératifs :

- le devoir de mémoire, la nécessité de garder des traces (par exemple pour les pupilles de l’état)
- le droit à l’oubli, sur certaines choses.

Ceci est tout à fait conciliable bien sûr : il y a des choses qu’il faut conserver, parce que cela a un intérêt individuel ou historique ou touche à la conservation de l’identité, mais d’autres qu’il faut effacer : dépressions, échecs conjugaux, voire infractions mineures. Il y a aussi des documents qui n’appartiennent pas à l’administration et doivent être restitués à l’usager : certaines lettres indûment détournées, des photos, des carnets de santé ou scolaires...

6. Qu’entendre par administration ?

Qui est concerné par les règles de communication ? C’est-à-dire qui doit-on considérer comme "administration" au sens de la loi du 17 juillet 1978 ?
- Peu de problèmes pour les services publics dépendant des collectivités publiques : État, Région, départements, communes, et pour les établissements publics nationaux, départementaux, communaux.
- En revanche, que considérer comme "organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public" et, notamment, toutes les institutions sociales et médico-sociales sont-elles concernées ? Comme le rappelle Françoise Monéger "La formule "gestion d’un service public" figure dans l’article 2 de la loi de 1978. La jurisprudence sur ce texte a d’abord semblé faire des distinctions entre "mission de service public" et "gestion de service public", aujourd’hui abandonnées. Pour le Conseil d’État, il faut que l’organisme privé ait à la fois une mission de service public mais également la possibilité de collaborer à cette mission, donc d’en assurer la gestion. Ainsi, alors que les fédérations départementales de chasseurs n’ont pas été considérées comme des organismes de droit privé chargés de la gestion d’un service public, ont été considérés comme tels, les caisses de sécurité sociale et de mutualité agricole, les ASSEDIC, l’association pour la formation professionnelle des adultes, les établissements privés d’enseignement unis à l’État par contrat."1

Tout récemment, le Tribunal Administratif de Paris a reconnu dans trois jugements du 10 décembre 1998 que les oeuvres privées d’adoption devaient être regardées comme chargées de la gestion d’un service public, et que les obligations de consultation s’imposaient à elles, ce qu’elles refusaient avec obstination.
- Pour ce qui est des institutions sociales, dès lors qu’elles sont agréées ou habilitées et a fortiori conventionnées avec l’état ou le département, et financées même partiellement par ceux-ci, elles sont concernées.

On pourrait peut-être se poser la question pour des institutions sociales au sens de la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 non habilitées Aide Sociale (par exemple : maisons de retraite privées à but lucratif). Selon nous, elles sont aussi concernées mais il n’y a pas de jurisprudence sur cette affaire. Pourquoi seraient-elles concernées ? Parce qu’elles prennent en charge des personnes vulnérables, ce qui entraîne des obligations particulières. Elles ont des informations sur ces personnes précisément parce que celles-ci sont dans le besoin (enfants en difficultés, personnes handicapées, personnes âgées), il est normal qu’il y ait des exigences éthiques et juridiques particulières.

A partir de là se posent les problèmes :

- du recueil,
- du traitement,
- de la transmission,
- de la conservation de l’information.

Post-Scriptum

EN TÉLÉCHARGEMENT : le texte intégral de l’article de P.Verdier et L.Dourgnon

II. - Recueil et traitement
- 1. Recueillir quoi et comment ?
- 2. Quel mode de traitement ?
III. - La transmission : communication à l’intéressé, secret à l’égard des tiers
- 1. Le secret à l’égard des tiers
- 2. Un partage limité dans l’équipe
- 3. Une communication à l’intéressé qui le demande
IV. - Conserver ou détruire ?
- Que faire, après usage, des dossiers sociaux ?

RTF - 55.4 ko

Texte paru dans LE JOURNAL DU DROIT DES JEUNES - Mai 2000 - N°195 OASIS Magazine - http://www.travail-social.com










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