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vendredi 28 janvier 2011
La réforme des régimes de protection des majeurs :
Le regard d’un juge des tutelles
par Stéphanie Kass-Danno


« Si je suis juge, je suis homme, je puis me tromper, éclairez-moi. Songez aux devoirs que la loi m’impose, aux recherches rigoureuses qu’elle exige alors qu’il s’agit de prononcer l’interdiction d’un père de famille qui se trouve dans toute la force de l’âge. »

Honoré de Balzac [1]


Toute personne physique jouit de la personnalité juridique et se voit ainsi reconnaître des prérogatives, des droits. La pleine capacité de jouissance et d’exercice de ses droits suppose qu’elle puisse exprimer une volonté éclairée, résultant d’une aptitude à comprendre les données et les enjeux des questions qui lui sont soumises, à élaborer un raisonnement et à faire un choix. Si, en raison d’une altération de ses facultés personnelles, la personne majeure ne peut exprimer une volonté consciente, le droit ne lui reconnaît pas la capacité de participer efficacement à la vie juridique. Sa personnalité juridique se trouvera « diminuée [2] » : sa capacité de jouissance [3] ou sa capacité d’exercice [4] pourront être limitées.

Le Code civil de 1804 avait instauré deux institutions à l’égard des personnes majeures privées de raison. L’interdiction judiciaire permettait de placer sous tutelle les individus se trouvant « en état d’imbécillité, de démence ou de fureur ». Le conseil judiciaire permettait d’assister les faibles d’esprit et les prodigues. Toutefois, les familles répugnaient à agir en vue de la mise en place de ces régimes d’incapacité. L’interdiction était en effet considérée comme ayant un caractère humiliant, voire infamant, la procédure était lourde et son coût élevé. De plus, ces régimes présentaient une certaine rigidité en ce qu’ils ne permettaient pas de tenir compte de la situation de famille du malade, de l’importance de son patrimoine ou de l’évolution de son état de santé. Ces deux institutions étant peu employées, les aliénés se faisaient interner sans se faire interdire. La loi du 30 juin 1838 a entériné cette situation en instaurant une incapacité à l’égard de l’aliéné interné et en prévoyant sa représentation par un administrateur. Néanmoins, l’application de cette loi a engendré des difficultés tenant à l’application d’office du régime de l’administration provisoire aux seuls aliénés internés dans des hôpitaux psychiatriques publics, à la limitation des pouvoirs de l’administrateur provisoire, à l’absence de contrôle exercé sur ce dernier et à la levée de la mesure de représentation dès la sortie de l’hôpital psychiatrique sans considération de l’incapacité de la personne à reprendre la gestion de ses affaires [5].

La loi du 3 janvier 1968 a profondément réformé la matière en instaurant trois régimes de protection encadrés par des dispositions respectueuses de la personne protégée : la tutelle, la curatelle et la sauvegarde de justice. En dépit de la terminologie employée, la « protection » promise par ces trois mesures n’est possible que par les restrictions qu’elles apportent à la capacité d’exercice et - plus exceptionnellement - à la capacité de jouissance de la personne protégée et réciproquement par les pouvoirs qu’elles confèrent à la personne désignée pour exercer soit une mission de représentation, soit une mission de conseil, d’assistance et de contrôle. Ces enjeux auraient dû sensibiliser les différents acteurs sur la nécessité de mettre en oeuvre ces mesures dans le respect des droits de la personne protégée. Mais d’importantes dérives ont été mises en lumière par un rapport de l’Inspection générale des services judiciaires, de l’Inspection générale des finances et de l’Inspection générale des affaires sociales, rendu public au mois de juillet 1998. Le groupe de travail interministériel qui a succédé, en juin 1999, aux trois inspections générales a émis des propositions et recommandations « afin de rendre leur pleine effectivité aux principes directeurs de la loi du 3 janvier 1968 et de redonner à la protection judiciaire des majeurs toute sa souplesse et toute son efficacité » en soulignant la nécessité de garantir « le respect de la liberté individuelle du majeur protégé [...] par l’individualisation de la mesure en fonction de son degré d’incapacité et par le respect de sa volonté [...] ainsi que de sa dignité » [6].

C’est ainsi que la matière a connu une nouvelle réforme par la loi du 5 mars 2007. Entrée en vigueur le 1er janvier 2009, cette loi reste fidèle à de nombreux principes posés par la loi de 1968 ou dégagés par la jurisprudence qu’elle réaffirme avec force et qu’elle explicite. Cette réforme n’en comporte pas moins quelques innovations, telles que le mandat de protection future ou le principe de révision périodique des mesures de protection. Il est encore trop tôt pour mesurer les conséquences de la réforme dans la pratique. Toutefois, elle a sensibilisé l’ensemble des acteurs sur la nécessité de mettre en oeuvre les mesures de protection dans un plus grand respect des personnes protégées et de leurs droits. Cette idée irrigue tant les règles définissant les contours de ces mesures que les dispositions précisant leur champ d’application.

DES MESURES DE PROTECTION JURIDIQUE AUX CONTOURS REDÉFINIS

Afin d’enrayer l’accroissement du nombre de mesures de protection juridique estimé à plus de 630.000 en 2004 [7] et de restaurer les droits des personnes protégées, la loi du 5 mars 2007 a redéfini leurs contours , limité l’office du juge et ainsi modifié les règles de procédure et de fond régissant la phase pré-décisionnelle. Elle a réaffirmé les principes de subsidiarité, proportionnalité et individualisation, fondamentaux au stade du prononcé du jugement.

La phase pré-décisionnelle

Des conditions plus strictes de déclenchement de la procédure en vue de l’ouverture de la mesure

Conditions de procédure

En 2004, 49,1% des mesures de protection étaient encore instaurées après déclenchement de la procédure par saisine d’office du juge des tutelles [8]. Cette pratique répondait, d’une part, aux signalements de certains professionnels du secteur médico-social n’ayant pas qualité pour saisir le juge des tutelles et, d’autre part, aux requêtes familiales dépourvues du certificat médical du médecin inscrit sur la liste établie par le procureur de la République et encourant de ce chef l’irrecevabilité. Elle n’apparaissait pas conforme à l’exigence d’impartialité [9] et elle a provoqué un accroissement du nombre de mesures de protection, dont le coût était pour partie à la charge de l’État, alors que le critère tenant à l’altération des facultés mentales n’était pas rempli. En effet, une dérive a consisté à répondre à des signalements émanant des caisses d’allocations familiales, travailleurs sociaux, bailleurs sociaux et autres créanciers sollicitant une mesure de protection afin de permettre une meilleure gestion des ressources de personnes en situation de surendettement ou rencontrant des difficultés d’ordre social [10].

Pour mettre fin à cette dérive, le législateur a choisi de supprimer la faculté de saisine d’office du juge des tutelles, en confiant un rôle de filtre au procureur de la République. Une telle solution qui se veut plus respectueuse des droits des personnes présente néanmoins quelques inconvénients, compte tenu de l’allongement du délai de saisine du juge des tutelles, de l’impossibilité de prévoir des mesures d’urgence dans l’attente d’une telle saisine alors que la sauvegarde du patrimoine de la personne peut exiger l’accomplissement de certains actes. Par ailleurs, dans certaines juridictions, une divergence de vue oppose les juges des tutelles aux magistrats du ministère public, ces derniers considérant qu’une mesure de protection n’est pas nécessaire lorsque la personne ne perçoit pas de ressources. Où l’on voit qu’une mise en oeuvre efficace de la réforme des tutelles exige un renforcement des moyens alloués aux juridictions et des échanges entre les différents acteurs judiciaires. Le rapporteur du projet de loi au Sénat n’envisageait le succès de la réforme qu’à la condition qu’elle soit accompagnée de « moyens supplémentaires conséquents », soulignant que si « le rôle du parquet civil sera désormais très important [...] il n’y est pour l’instant pas préparé [11]. » Lors de son audition par la commission des lois du Sénat, le 6 février 2007, le garde des Sceaux, ministre de la Justice avait annoncé le recrutement, en équivalent temps plein travaillé, de vingt-deux juges des tutelles, sept magistrats du parquet, cinquante et un greffiers et cinq greffiers en chef [12]. A ce jour, ces effectifs supplémentaires -dont le nombre n’apparaissait pas suffisant, même au rapporteur du projet de loi au Sénat - n’ont pas été déployés dans les juridictions.

Conditions de fond

Le rapport des trois Inspections générales des services judiciaires, des finances et des affaires sociales a fait ressortir qu’environ 20 % des mesures de protection juridique étaient ouvertes pour des motifs sociaux et non pour cause d’altération des facultés mentales [13]. En effet, à la demande de certains acteurs sociaux, les juges des tutelles ont mis en place de telles mesures pour traiter des situations sociales difficiles rencontrées par des personnes surendettées, alcooliques, toxicomanes, des joueurs pathologiques ou des personnes en voie d’exclusion sociale, étant précisé que les dispositions du Code civil permettaient, sous certaines conditions, l’instauration d’une mesure de protection en cas de prodigalité, d’intempérance ou d’oisiveté. Fort de ce constat, le législateur a choisi d’opérer une césure entre la protection juridique et l’action sociale. Désormais, une mesure de protection juridique ne peut être ouverte qu’à l’égard d’une « personne dans l’impossibilité de pourvoir seule à ses intérêts en raison d’une altération, médicalement constatée, soit de ses facultés mentales, soit de ses facultés corporelles de nature à empêcher l’expression de sa volonté [14] ». Si une personne éprouve des difficultés à gérer ses ressources, elle peut bénéficier d’une mesure d’accompagnement social personnalisé qui comporte une aide à la gestion de ses prestations sociales et un accompagnement social individualisé [15].

La modification des contours des mesures de protection se comprend au regard de l’atteinte qu’elles portent aux libertés individuelles et notamment à celle de disposer librement de ses biens. Une telle atteinte ne se justifie pas à l’égard d’une personne rencontrant des difficultés d’ordre purement social et ce d’autant plus que l’instauration d’une mesure de protection ne favorisait pas l’apprentissage de la gestion des ressources. Pour autant, le nouveau dispositif législatif présente une lacune importante : seules les personnes percevant des prestations sociales peuvent prétendre au bénéfice d’une mesure d’accompagnement social personnalisé. Une frange importante de la population risque de se trouver dans une situation de plus grande précarité et d’exclusion sociale, faute de pouvoir bénéficier d’une quelconque protection.

Renforcement des droits de la personne à protéger pendant l’instruction de la requête

Renforcement de manière directe

Autrefois prévu par les dispositions réglementaires du Code de procédure civile, le principe de l’audition de la personne à protéger par le juge des tutelles a désormais valeur législative. Cela souligne l’importance attachée par le législateur à cette phase procédurale qui permet au juge des tutelles de vérifier si la personne présente une altération de ses facultés personnelles et, le cas échéant, si cette altération justifie l’instauration d’une mesure dont il devra déterminer les contours exacts. L’audition garantit en outre le respect du principe du contradictoire et ce, d’autant plus que le majeur peut se faire assister par un avocat ou se faire accompagner par un tiers et que l’audition peut désormais être préparée après consultation du dossier [16].

L’obligation faite au juge des tutelles de procéder à l’audition de la personne à protéger a toutefois été assouplie. D’une part, l’article 432 alinéa 1er du Code civil prévoit que « le juge statue la personne entendue ou appelée ». D’après les travaux parlementaires, ce dernier terme vise « l’hypothèse d’un refus de la personne à protéger de déférer à la convocation qui lui est adressée ou son refus de répondre aux questions du juge qui s’est déplacé pour la rencontrer [17] ». Une telle entorse au principe devra être mise en oeuvre avec parcimonie par les juges, compte tenu de l’aspect essentiel de l’audition. D’autre part, l’article 432 du Code civil admet une dispense d’audition si celle-ci est de nature à porter atteinte à la santé de la personne à protéger ou si elle est hors d’état d’exprimer sa volonté. Cette dernière exception introduite par la loi du 5 mars 2007 a été envisagée dans le cadre des travaux parlementaires à l’égard « d’une personne atteinte d’une incapacité cérébrale ou psychique grave, par exemple la maladie d’Alzheimer ou un coma [18] ». La décision de dispense devant intervenir au vu du certificat d’un médecin inscrit, des réunions entre les juges des tutelles et les médecins inscrits pourront être utiles afin d’attirer l’attention de ces derniers sur le sens restrictif à donner à ce cas de dispense d’audition : l’incohérence du discours de la personne à protéger ne l’empêche pas pour autant d’exprimer ses sentiments et certains choix, notamment à l’égard des proches susceptibles d’exercer la mesure de protection et il importe que le juge des tutelles puisse s’en assurer.

Si l’audition de la personne à protéger apparaît indispensable, la question des moyens affectés aux juridictions apparaît cruciale pour assurer l’effectivité du principe. En effet, de nombreux tribunaux d’instance connaissent d’importantes difficultés de fonctionnement résultant de l’insuffisance des effectifs tant de greffe que de magistrats. Ces difficultés sont accrues par l’extension des ressorts des juridictions consécutive à la réforme de la carte judiciaire, entraînant l’éloignement géographique des justiciables. Certaines personnes protégées ou à protéger trouveront encore la possibilité de répondre aux convocations du juge des tutelles. Mais de nombreuses autres personnes rencontrent des difficultés tenant à leur isolement social, à leur état de santé, à l’insuffisance de leurs ressources et à un maillage territorial insuffisant. Elles ne pourront pas déférer aux convocations qui leur seront adressées. Dans un tel cas, le juge des tutelles devra se rendre sur leur lieu de vie pour procéder à leur audition. Cette contrainte entraînera un allongement des délais d’instruction et d’examen des demandes.

Renforcement de manière indirecte

La loi du 5 mars 2007 a élargi le nombre de personnes ayant qualité pour saisir le juge des tutelles en vue de l’ouverture d’une mesure de protection afin de donner plus d’importance aux proches et à la famille dans le déclenchement de la procédure. Comme autrefois, la demande d’ouverture de mesure de protection peut être présentée par le conjoint de la personne à protéger, à moins que la vie commune ait cessé entre eux, par la personne qui exerce à son égard une mesure de protection juridique ou par le procureur de la République soit d’office, soit à la demande d’un tiers. Désormais la demande peut également être présentée par le partenaire avec qui la personne à protéger a conclu un pacte civil de solidarité ou son concubin, à moins que la vie commune ait cessé entre eux, par tout parent19 ou allié ainsi que par tout individu entretenant avec la personne des liens étroits et stables.

Les parents et proches de la personne à protéger sont aussi admis à consulter le dossier, dès lors qu’ils justifient d’un intérêt légitime. L’exercice d’un tel droit leur permet de connaître les raisons invoquées pour solliciter une mesure de protection ou pour écarter tel parent de l’exercice de celle-ci et d’éclairer utilement le juge des tutelles sur l’opportunité du régime de protection sollicité.

La phase décisionnelle

Outre le principe de nécessité subordonnant la mise en place d’une mesure de protection à l’existence d’une altération des facultés personnelles, le législateur a réaffirmé avec force les principes de subsidiarité, de proportionnalité et d’individualisation qui soustendaient les régimes de protection avant la réforme du 5 mars 2007.

Le principe de subsidiarité

Sous l’empire de la loi du 3 janvier 1968, la Cour de cassation se fondait sur le principe de subsidiarité pour privilégier l’habilitation entre époux en écartant les mesures de protection lorsque l’époux de la personne hors d’état d’exprimer sa volonté est en mesure de la représenter [19]. La loi du 5 mars 2007 a entendu réaffirmer très clairement ce principe afin d’inciter les juges des tutelles à l’appliquer plus strictement et à ne mettre en place des mesures de protection qu’à condition qu’aucune autre institution ne suffise à pourvoir aux intérêts de la personne [20].

Outre l’application des règles des régimes matrimoniaux, le juge des tutelles devra vérifier si la personne à l’égard de laquelle une mesure de protection est sollicitée n’a pas confié un mandat à un tiers. Si un tel mandat existe, il devra en vérifier la portée afin de déterminer s’il suffit à pourvoir aux intérêts de la personne. Un mandat portant sur des actes particuliers, tels que la gestion des comptes bancaires, peut apparaître suffisant pour une personne très entourée par sa famille, n’ayant pas la possibilité de répondre aux sollicitations de tiers ou n’ayant pas d’autres éléments de patrimoine à gérer. En revanche, le juge pourra être amené à considérer qu’un mandat général ne permet pas de pourvoir suffisamment aux intérêts de la personne, par exemple si le mandataire s’avère négligent ou si la personne est susceptible d’entrer en relation avec des tiers et d’accomplir des actes juridiques. Il ne s’agit pas d’exclure par principe la mise en place d’une mesure de protection, laquelle peut s’avérer nécessaire, ne serait-ce que par la possibilité qu’elle offre de remettre en cause des actes accomplis par la personne protégée alors même qu’elle avait le pouvoir d’agir [21].

Compte tenu de la souplesse procurée par les dispositifs contractuels, la loi du 5 mars 2007 a entendu les privilégier, notamment en instaurant le mandat de protection future [22] : toute personne majeure ou mineure émancipée ne faisant pas l’objet d’une mesure de tutelle peut charger une ou plusieurs personnes, par un même mandat, de la représenter pour le cas où, en cas d’altération de ses facultés personnelles, elle ne pourrait plus pourvoir seule à ses intérêts. Le juge des tutelles n’a pas, en principe, à connaître de l’exécution du mandat en principe. Toutefois, en ce qu’il est garant des libertés individuelles et du respect des droits des personnes vulnérables, tout intéressé peut le saisir aux fins de contester la mise en oeuvre du mandat ou de voir statuer sur les conditions et modalités de son exécution [23]. Certains auteurs considèrent que « ce mandat peut aboutir à la cacophonie [24] » car le mandant et le mandataire ayant chacun les mêmes pouvoirs sur les mêmes biens, le sort des aliénations consenties sur ces mêmes biens, à des personnes différentes, n’est pas résolu et qu’en conséquence, la sécurité des transactions se trouve compromise.

Les principes de proportionnalité et d’individualisation

Le choix de la mesure

Il existe trois régimes de protection juridique : la tutelle (régime de représentation), la curatelle (régime d’assistance) et la sauvegarde de justice (régime permettant en principe à la personne protégée de conserver l’exercice de ses droits). Le choix de la mesure de protection détermine les pouvoirs conférés à la personne chargée de l’exercer et corrélativement le degré d’atteinte portée à la capacité d’exercice de la personne protégée. Ce choix doit être fait dans le respect du principe de proportionnalité : la tutelle n’est instaurée que s’il ne peut être suffisamment pourvu aux intérêts de la personne par la curatelle ou par la sauvegarde de justice ; la curatelle ne peut être mise en place que si la sauvegarde de justice est insuffisante à protéger les intérêts de la personne.

Au soutien de ce principe , certaines dispositions légales permettent de favoriser l’ouverture d’une mesure de curatelle. L’article 472 du Code civil permet au juge, à tout moment, d’ordonner une curatelle renforcée, dans le cadre de laquelle le curateur perçoit seul les revenus de la personne et assure le règlement des dépenses auprès des tiers, cette exception au principe de l’assistance permettant d’éviter l’instauration d’une tutelle. En cas de blocage dans la gestion des affaires de la personne en curatelle, en raison de son opposition aux actes - dont l’accomplissement requiert toujours son accord - l’article 469 du Code civil offre désormais au curateur, s’il constate que la personne en curatelle compromet gravement ses intérêts, la possibilité de saisir le juge pour être autorisé à accomplir seul un acte déterminé sans qu’il ne soit contraint, comme autrefois, à provoquer l’ouverture de la tutelle.

La sauvegarde de justice a été renforcée afin de permettre au juge des tutelles de désigner un mandataire spécial et lui confier la mission d’accomplir tout acte - de quelque gravité qu’il soit - relatif tant à la gestion des biens qu’à la protection de la personne. Ainsi, des mesures de curatelle ou de tutelle pourront être évitées dans les situations n’exigeant qu’une protection temporaire pour l’accomplissement d’actes ponctuels.

Après que le juge a opéré le choix de la mesure de protection répondant au mieux aux besoins de la personne à protéger, le principe d’individualisation [25] lui commande de faire varier les contours de la mesure. Pour les actes relatifs au patrimoine il énumérera, en tutelle, certains actes que la personne aura la capacité de faire seule ou avec l’assistance du tuteur, et en curatelle, certains actes que la personne a la capacité de faire seule ou avec l’assistance du curateur. Cette faculté, très peu mise en oeuvre avant la réforme [26], est très importante car elle permet de rendre plus supportable à la personne protégée le poids de la mesure qui doit correspondre au degré de protection requis sans entamer de manière excessive sa liberté de gérer son patrimoine. Le même principe prévaut pour les actes relatifs à la personne [27].

Aussi fondamentaux ces principes soient-ils, leur mise en oeuvre dépendra des moyens alloués aux juridictions car l’individualisation de la mesure suppose un examen approfondi de l’altération des facultés personnelles de la personne protégée et un suivi régulier du dossier pour tenir compte de l’évolution de cette altération et de la nécessité d’une assistance ou d’une représentation.

Le choix des modalités

Avant la réforme, les personnes étaient placées sous un régime de protection sans limitation dans le temps et, sauf circonstance particulière, leur situation était rarement révisée. La loi du 5 mars 2007 limite les mesures à une durée qui ne pourra pas excéder cinq ans.

Elles sont toutefois renouvelables pour une même durée ou, sur avis d’un médecin inscrit, pour une durée plus longue si l’altération des facultés personnelles n’apparaît manifestement pas susceptible de connaître une amélioration selon les données acquises de la science29. Cette règle constitue une grande avancée. Toutefois, il convient de souligner que la réforme impose aux juges des tutelles de réviser environ 800.000 mesures de protection30 avant le 1er janvier 201431, à peine de caducité, et il est permis de douter qu’à ce jour, soit un peu moins de deux ans après l’entrée en vigueur de la réforme, 40 % des mesures ouvertes dans les cabinets des juges des tutelles aient fait l’objet d’un réexamen [28].

La loi du 5 mars 2007 a réaffirmé le principe de primauté familiale dans l’organisation des mesures de protection et développé de nouvelles règles de nature à encourager la désignation de la famille et à respecter les souhaits de la personne protégée [29]. Les personnes admises à devenir tuteur sont plus nombreuses qu’autrefois : le juge pourra confier la tutelle au conjoint, au partenaire de pacte civil de solidarité ou au concubin, à moins que la vie commune n’ait cessé entre eux, à un parent, un allié ou une personne résidant avec le majeur protégé ou entretenant avec lui des liens étroits et stables. Dans le choix de la personne désignée, le juge doit prendre en considération les sentiments exprimés par la personne à protéger, ses relations habituelles, l’intérêt porté à son égard et les recommandations éventuelles des parents et alliés ainsi que de son entourage. Il est lié par la désignation de la personne chargée d’exercer la mesure de tutelle ou de curatelle que la personne à protéger aura faite alors qu’elle disposait encore de toutes ses facultés.

Le législateur a prévu la possibilité de désigner plusieurs tuteurs ou curateurs, de diviser la mesure entre un tuteur ou curateur chargé de la protection de la personne et un tuteur ou curateur chargé de la gestion patrimoniale, de confier la gestion de certains biens à un tuteur ou curateur adjoint, de nommer un subrogé tuteur ou curateur. Certains proches ou parents impliqués dans la vie de la personne protégée et souhaitant continuer à lui apporter leur soutien peuvent ainsi trouver leur place dans l’exercice de la mesure de protection, selon leurs aptitudes et leur disponibilité. Une personne peu versée dans la gestion patrimoniale pourra prendre en charge la protection de la personne. Une personne peu disponible pourra exercer un contrôle sur l’exercice de la mesure de protection, par exemple en qualité de subrogé tuteur ou curateur. Afin d’aider les tuteurs et curateurs familiaux, le décret n° 2008-1507 du 30 décembre 2008 organise leur information et leur soutien. Cependant, à ce jour, les listes des personnes et des structures qui délivrent cette information ne sont pas constituées dans toutes les juridictions.

Ce n’est qu’en l’absence de proche ou de parent que le juge des tutelles désignera un mandataire judiciaire à la protection des majeurs. Le législateur a renforcé les droits des personnes protégées à l’égard des mandataires judiciaires en subordonnant leur inscription sur la liste dressée par le représentant de l’État dans le département à des conditions de moralité, d’âge, de formation certifiée par l’État et d’expérience professionnelle, en leur imposant une obligation d’information à l’égard de la personne protégée [30] et en soumettant l’exercice de leur mission au contrôle du juge des tutelles qui, en cas de manquement caractérisé, peut notamment les dessaisir de leur mission et saisir le procureur de la République afin qu’il sollicite leur radiation de la liste des mandataires judiciaires.

DES MESURES DE PROTECTION JURIDIQUE AU CHAMP D’APPLICATION CLARIFIÉ

La protection des personnes présentant une altération de leurs facultés mentales a longtemps été envisagée par le législateur sous un aspect purement patrimonial. La loi du 5 mars 2007 a apporté des modifications et précisions aux règles relatives à la gestion du patrimoine. Reprenant les principes posés par la jurisprudence, la loi du 5 mars 2007 a organisé la protection de la personne.

La préservation du patrimoine

Les mesures de protection permettent la préservation du patrimoine de la personne protégée, d’une part, en encadrant les conditions de gestion du patrimoine et, d’autre part, en organisant le contrôle de cette gestion et en sanctionnant les actes irréguliers.

Les règles relatives à la gestion du patrimoine

La personne placée sous sauvegarde de justice conserve, en principe, l’exercice de ses droits. Toutefois, lorsque le juge désigne un mandataire spécial, avec pour mission d’accomplir un ou plusieurs actes de gestion du patrimoine de la personne protégée, la capacité d’exercice de cette dernière se trouve entamée, car elle ne peut plus accomplir ces mêmes actes, à peine de nullité [31]. Lorsque la personne protégée a accompli un acte pour lequel aucun mandataire spécial n’a été désigné, il peut être contesté dans le cadre d’une action en nullité - facilitée par l’instauration de la mesure [32] -, d’une action en rescision pour simple lésion ou d’une action en réduction en cas d’excès [33].

La personne placée sous tutelle agit elle-même lorsque la loi ou l’usage l’y autorise [34]. Le tuteur la représente pour tous les autres actes de la vie civile, sauf décision contraire du juge des tutelles : il accomplit seul les actes conservatoires et les actes d’administration nécessaires à la gestion du patrimoine de la personne protégée [35] ; il ne peut, sans y être autorisé par le conseil de famille ou, à défaut, par le juge, faire des actes de disposition au nom de la personne protégée [36].

La personne placée sous curatelle ne peut, sans l’assistance du curateur, faire aucun acte qui, en cas de tutelle, requerrait une autorisation du juge ou du conseil de famille [37]. A contrario, sauf décision contraire du juge des tutelles, elle peut faire seule tous les autres actes.

Hormis les actes régis par des règles spécifiques, les pouvoirs du tuteur et la sphère de capacité de la personne sous curatelle sont donc déterminés en fonction de la nature des actes que la loi a répartis en trois catégories : les actes conservatoires, les actes d’administration et les actes de disposition. Le décret n°2008-1484 en date du 22 décembre 2008 donne une définition de ces actes [38] et en dresse une liste longue mais non exhaustive, présentée dans deux annexes. Les actes listés à l’annexe 1 constituent en toutes circonstances des actes d’administration et des actes de disposition. Ceux visés à l’annexe 2 peuvent changer de qualification si « les circonstances d’espèce ne permettent pas au tuteur de considérer qu’ils répondent aux critères [fixés par les définitions] en raison de leurs conséquences importantes sur le contenu ou la valeur du patrimoine de la personne protégée, sur les prérogatives de celle-ci ou sur son mode de vie ».

Ce décret présente un aspect pédagogique et certains auteurs avancent qu’il favorise la personnalisation de la gestion patrimoniale, dans la mesure où la faculté de requalification laissée au tuteur assouplit la gestion des patrimoines de grosse importance ou qu’au contraire il permet d’encadrer le devenir des actifs lorsqu’ils sont rares et cruciaux pour tel ou tel moment de la vie [39]. Toutefois, il convient de s’interroger sur la part d’incertitude qu’introduit une telle faculté de requalification au regard de la validité de ces actes. Par exemple, les actes accomplis par le tuteur seul alors qu’une autorisation du juge est requise, sont nuls de plein droit. Quel sera le sort d’un acte figurant à l’annexe 2 dans la colonne relative aux actes de disposition - soumis en principe à l’autorisation du juge des tutelles - que le tuteur aura néanmoins accompli seul en considérant, à tort, que ledit acte devait être requalifié en acte d’administration au regard des circonstances d’espèce ? La souplesse introduite par le décret, avec l’annexe 2, fait naître un risque d’insécurité juridique. En outre, les actes requalifiés à l’initiative du tuteur susciteront probablement des difficultés dans le cadre de la vérification des comptes de gestion.

Le contrôle de la gestion et la sanction des actes irréguliers

Le contrôle de la gestion s’exerce au moyen de l’inventaire que le tuteur et le curateur - dans le cadre de la curatelle renforcée - sont tenus d’établir, ainsi que des comptes annuels de gestion et du compte rendu de gestion du mandataire spécial dans le cadre d’une sauvegarde de justice. Le rapport des trois inspections rendu public en 1998 a pointé le caractère « très insuffisant » de ce contrôle ainsi que la faiblesse des moyens humains et matériels [40].

La réforme apporte quelques innovations afin d’alléger la tâche du greffier en chef dans le contrôle des comptes et d’assurer l’effectivité de celui-ci : le juge des tutelles peut dispenser le tuteur ou curateur familial d’établir des comptes de gestion en considération de la modicité des revenus et du patrimoine de la personne protégée ; lorsqu’un subrogé tuteur ou curateur a été nommé, son rôle consiste à vérifier le compte avant de le transmettre avec ses observations au greffier en chef et le juge peut même décider qu’il exercera la mission de vérification et d’approbation des comptes dévolue au greffier en chef ; ce dernier peut être assisté pour la vérification des comptes ; le juge peut confier la mission de vérification et d’approbation du compte de gestion à un technicien ; une copie du compte et des pièces justificatives est remise chaque année par le tuteur à la personne protégée et, s’ils justifient d’un intérêt légitime, les parents et proches de cette dernière peuvent être autorisés à se faire communiquer une même copie. À ce jour, il apparaît que la seule mesure susceptible d’apporter un renfort notable au greffier en chef dans sa mission de contrôle des comptes, à savoir l’assistance par un technicien, ne peut être mise en oeuvre faute de décret d’application. Par conséquent, la situation en matière de vérification des comptes ne s’est guère améliorée.

Si le contrôle de la gestion révèle l’existence d’actes accomplis de manière irrégulière par la personne protégée ou par la personne chargée de la mesure de protection, ils pourront être remis en cause. Tout acte accompli par une personne sous tutelle ou sous curatelle qui pouvait agir sans l’assistance ou la représentation de la personne chargée de la protection peut être contesté dans le cadre d’une action en rescision pour lésion ou en réduction en cas d’excès, sauf si cet acte a été expressément autorisé par le juge ; si elle devait être assistée, l’acte ne peut être annulé qu’à condition que la personne protégée ait subi un préjudice ; si elle devait être représentée, l’acte est nul de plein droit sans qu’il soit nécessaire de justifier d’un préjudice. Tout acte accompli par le tuteur ou le curateur seul alors qu’il aurait dû être fait par la personne protégée soit seule, soit avec son assistance ou qu’il aurait dû être accompli avec l’autorisation du juge, est nul de plein droit. Toutefois, l’acte peut être confirmé par le juge des tutelles, tant que la mesure est ouverte et pendant le délai de cinq ans à compter du jour où le majeur en a eu connaissance, alors qu’il était en situation de les refaire valablement [Article 465 du Code civil.]].

Il convient de préciser que la préservation du patrimoine de la personne protégée nécessite une particulière vigilance lors de l’établissement de l’inventaire à l’ouverture de la mesure. Tous les actes importants accomplis moins de deux ans avant la publicité du jugement d’ouverture devront être recensés car s’ils ne sont pas conformes aux intérêts de la personne protégée, les obligations en résultant peuvent être réduites ou les actes annulés dans les conditions prévues à l’article 464 du Code civil.

La protection de la personne

La loi de 1968 avait délibérément limité le champ des mesures de protection des majeurs à la gestion patrimoniale, considérant qu’il s’agissait d’un domaine relevant davantage des règles de déontologie et du choix des familles que de la loi. La protection de la personne n’était envisagée qu’au titre de quelques actes personnels ayant des conséquences patrimoniales, tels le mariage ou les droits relatifs au logement. C’est à la jurisprudence qu’est revenue la tâche de préciser l’étendue des régimes de protection des majeurs : par un arrêt du 18 avril 1989 [Bull. Civ. I, n° 156, D.1989, p.493, note J. MASSIP ; JCP G 1990, n° 21467, note T. FOSSIER.]], la Cour de cassation a posé le principe selon lequel ces régimes de protection « ont pour objet, d’une façon générale, de pourvoir à la protection de la personne et des biens de l’incapable ». Le législateur a entendu consacrer ce principe conformément à la recommandation n° R (99) 4 du Comité des ministres aux États membres sur les principes concernant la protection juridique des majeurs incapables. La loi du 5 mars 2007 rappelle les principes fondamentaux reconnus à la personne protégée et définit le régime juridique des actes relatifs à la personne.

Les droits fondamentaux reconnus à la personne protégée

L’article 415 du Code civil précise que « [la] protection est instaurée et assurée dans le respect des libertés individuelles, des droits fondamentaux, et de la dignité de la personne. Elle a pour finalité l’intérêt de la personne protégée. Elle favorise, dans la mesure du possible, l’autonomie de celle-ci [...]. » Si certains n’y voient qu’un « simple discours pédagogique [41] », cette disposition marque la volonté du législateur de restaurer les droits des personnes protégées et elle est déclinée en de multiples obligations formulées explicitement pour remédier à la carence passée des différents acteurs des mesures de protection. C’est ainsi que désormais, outre les principes de nécessité, de subsidiarité, de proportionnalité, d’individualisation et de primauté familiale, le législateur précise que le juge des tutelles ne peut statuer sur une requête relative à la protection de la personne qu’après avoir entendu ou appelé la personne protégée, sauf si l’audition est de nature à porter atteinte à sa santé ou si elle est hors d’état d’exprimer sa volonté [Article 1220-3 du Code de procédure civile.]]. À l’adresse de la personne chargée de la protection, le législateur a rappelé que la personne protégée doit recevoir, selon des modalités adaptées à son état, toutes informations sur sa situation personnelle, les actes concernés, leur utilité, leur degré d’urgence, leurs effets et les conséquences d’un refus de sa part [Article 457-1 du Code civil.]]. Une telle information apparaît indispensable dans un domaine aussi sensible que les actes relatifs à la personne. Elle permet de s’assurer que la personne protégée dispose de tous les éléments en vue de décider de manière éclairée ou, à tout le moins, de prendre part à la décision, dans la mesure où son état le permet.

Le régime des actes relatifs à la personne

Les actes strictement personnels

L’article 458 du Code civil précise que, sous réserve des dispositions particulières prévues par la loi, l’accomplissement des actes relatifs à la personne du majeur dont la nature implique un consentement strictement personnel ne peut jamais donner lieu à assistance ou représentation de la personne protégée. Sont ainsi réputés strictement personnels la déclaration de naissance d’un enfant, sa reconnaissance, les actes de l’autorité parentale relatifs à la personne de l’enfant, la déclaration du choix ou du changement du nom d’un enfant et le consentement donné à sa propre adoption ou à celle de son enfant. Ces actes, dont la liste n’est nullement exhaustive, sont considérés comme relevant d’une sphère tellement intime que nul n’est autorisé à représenter la personne ou à l’assister lorsque sa volonté n’est pas suffisamment consciente. Un tel principe érigé dans le respect de la personne protégée peut, néanmoins, avoir pour effet de la priver de la jouissance même de ses droits. Par exemple, dans une espèce tranchée par la Cour de cassation le 4 juin 2007, un majeur qui a exprimé sa volonté d’adopter les enfants de sa compagne, alors qu’il était placé sous curatelle, ne s’est pas vu reconnaître - après l’instauration d’une tutelle - le droit d’être représenté par son tuteur pour solliciter cette adoption en justice [Civ. 1e, 4 juin 2007, Bull. Civ I, n° 218 ; la requête en adoption n’est pas comprise dans la liste des actes strictement personnels mais la décision permet d’illustrer les conséquences de la règle posée à l’article 458 du Code civil.]].

Les autres actes personnels

Les autres actes relatifs à la personne, sauf ceux soumis à des dispositions particulières, sont régis par l’article 459 du Code civil, qui transpose à la matière le principe d’individualisation des mesures de protection. Ce texte pose le principe selon lequel la personne protégée prend seule les décisions relatives à sa personne dans la mesure où son état le permet. Ce n’est qu’après avoir constaté que l’état de la personne protégée ne lui permet pas de prendre seule une décision personnelle éclairée, que le juge peut prévoir qu’elle bénéficiera, pour l’ensemble des actes relatifs à sa personne ou ceux d’entre eux qu’il énumère, de l’assistance de la personne chargée de sa protection, qu’elle soit placée sous tutelle ou sous curatelle. Au cas où cette assistance ne suffirait pas, le juge peut, le cas échéant, après l’ouverture d’une mesure de tutelle, autoriser le tuteur à représenter l’intéressé [42].

Pour l’accomplissement des actes personnels les plus graves, l’article 459 alinéa 3 du Code civil prévoit l’intervention du juge des tutelles : sauf cas d’urgence, son autorisation est requise lorsque la personne chargée de la protection doit prendre une décision ayant pour effet de porter gravement atteinte à l’intégrité corporelle de la personne protégée ou à l’intimité de sa vie privée. L’absence de définition légale de ces notions soulève des interrogations, notamment au sujet des actes médicaux. S’agissant de la notion d’intégrité corporelle, certains auteurs l’envisagent au regard de « la nécessité de protéger le corps humain dans sa substance et son intimité la plus essentielle [43] ». Des actes tels qu’une amputation ou toute autre ablation peuvent aisément s’analyser comme portant une atteinte grave à l’intégrité corporelle, en ce qu’ils remettent en cause la complétude du corps humain. En revanche, la gravité de l’atteinte causée par les autres actes médicaux est moins aisée à déterminer. La gravité de l’atteinte doit-elle résulter de la nature de l’acte envisagé ou peut-elle s’apprécier au regard des risques que l’acte fait encourir à la personne protégée ? De nombreuses requêtes présentées aux juges des tutelles font apparaître que les mandataires judiciaires ont tendance à analyser la gravité de l’atteinte du point de vue des risques encourus. Par exemple, une décision a été rendue récemment par un juge des tutelles au sujet d’une coloscopie sous anesthésie générale. Il a été jugé que la décision relative à un tel acte ne requiert pas l’autorisation du juge des tutelles [44]. À cet égard, il importe de relever que c’est au jour où il statue que le juge doit apprécier si la décision a « pour effet de porter gravement atteinte à l’intégrité corporelle de la personne protégée ».

Une autre question se pose quant à l’articulation entre les dispositions générales du Code civil et les dispositions du Code de la santé publique ou du Code de l’action sociale et des familles. L’article 459-1 du Code civil énonce que « l’application de la présente soussection [comprenant l’article 459 susvisé] ne peut avoir pour effet de déroger aux dispositions particulières prévues par le Code de la santé publique et le Code de l’action sociale et des familles prévoyant l’intervention d’un représentant légal ». Ce texte qui présente une acuité particulière en matière médicale, fait l’objet de différentes lectures : certains professionnels considèrent que lorsque les dispositions spéciales du Code de la santé publique s’appliquent, elles dérogent aux dispositions générales du Code civil ; d’autres proposent de combiner les textes [45]. Les enjeux de cette question sont très importants : appliquer les seules dispositions spéciales du Code de la santé publique conduit à laisser inappliquées les dispositions de l’article 459 du Code civil prévoyant une autorisation du juge pour toute décision ayant pour effet de porter gravement atteinte à l’intégrité corporelle. Une telle solution ne nous paraît pas compatible avec la volonté du législateur d’assurer une protection particulière à la personne protégée pour de tels actes. Il nous semble que les dispositions du Code civil déterminant les pouvoirs du tuteur ont vocation à s’appliquer en toutes circonstances mais qu’elles ne dérogent pas aux dispositions spéciales du Code de la santé publique relatives au champ d’intervention du tuteur [46].

Près de deux ans après l’entrée en vigueur de la réforme, il subsiste des difficultés d’interprétation et d’application des textes. Toutefois, force est de relever que les dispositions nouvelles édictées en vue d’assurer un plus grand respect de la personne protégée ont suscité une importante remise en cause de leurs pratiques par tous les acteurs des mesures de protection. En cela, la loi du 5 mars 2007 mérite d’être saluée.

Post-Scriptum

Article publié dans la revue VIE SOCIALE - N°3/2010










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Notes

[1] Honoré de BALZAC, L’interdiction, (1836), Livre de Poche, 1993.

[2] Jean CARBONNIER , préface de l’ouvrage de Jacques MASSIP, La réforme du droit des incapables majeurs, Répertoire du Notariat Defrénois, 1968.

[3] Aptitude à devenir titulaire de droits.

[4] Aptitude à faire valoir seul ses droits.

[5] Jacques MASSIP, Les incapacités, Étude théorique et pratique, Répertoire du Notariat Defrénois, 2002, n° 395 et suivants.

[6] Rapport du groupe de travail interministériel sur le dispositif de protection des majeurs, Documentation française, avril 2000, p.1 et 7.

[7] Rapport de M. Emile BLESSIG, au nom de la Commission des lois de l’Assemblée Nationale, n°3557, p. 16.

[8] Rapport de M. E. BLESSIG précité, p. 28, étant précisé que d’après le rapport du groupe de travail interministériel sur le dispositif de protection des majeurs, le taux moyen de saisine d’office avait atteint 64,4 % en 1997.

[9] Rapport du groupe de travail interministériel sur le dispositif de protection des majeurs, avril 2000, p. 27.

[10] Jean CARBONNIER, Droit civil, 1/Les personnes, PUF, 2000, n° 158 ; Thierry VERHEYDE, D. 1996, p ; 123 ; Rapport de M. E. BLESSIG précité n° 3557, p. 29.

[11] Rapport de M. Henri DE RICHEMONT, au nom de la Commission des lois du Sénat, n° 212, p. 71.

[12] Ibid.

[13] Rapport de M. E. BLESSIG précité, p. 25 et 26 ; Rapport de M. H. DE RICHEMONT précité, p. 119.

[14] Article 425 du Code civil.

[15] Articles L.271-1 et suivants du Code de l’action sociale et des familles : la santé ou la sécurité doit être menacée par les difficultés que la personne éprouve à gérer ses ressources ; cette mesure prend la forme d’un contrat conclu avec le département pour une durée de six mois à deux ans renouvelable sans pouvoir excéder la durée totale de quatre ans.

[16] Articles 1220-1 et 1222 et suivants du Code de procédure civile

[17] Rapport de M. H. DE RICHEMONT précité, p.132.

[18] Ibid.

[19] Civ. 1e, 9 novembre 1981, JCP 1982, II, 19808, note PREVAULT ; RTD civ. 1982, 137, obs. NERSON et RUBELLIN-DEVICHI ; Defrénois. 1982, 423, obs. CHAMPENOIS.

[20] L’article 428 du Code civil dispose que la mesure de protection ne peut être ordonnée par le juge que lorsqu’il ne peut être suffisamment pourvu aux intérêts de la personne par l’application des règles du droit commun de la représentation, de celles relatives aux droits et devoirs respectifs des époux et des règles des régimes matrimoniaux, en particulier celles prévues aux articles 217, 219, 1426 et 1429 (...) ou par le mandat de protection future conclu par l’intéressé.

[21] Voir ci après.

[22] Articles 477 et suivants du Code civil.

[23] Article 484 du Code civil

[24] Philippe MALAURIE, Defrénois 2008, n°38569.

[25] Article 428 du Code civil.

[26] Jacques MASSIP, Tutelle des mineurs et protection juridique des majeurs, Defrénois, Lextenso éd., 2009, n°471 et 516 : selon les statistiques du ministère de la Justice, le taux d’application de cette règle en curatelle se limitait à 3% des cas.

[27] Voir ci-après

[28] Le délai de renouvellement du stock de mesures en cours étant de cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la loi, 20 % des mesures devraient être révisées tous les ans, afin de s’assurer du respect du délai imparti.

[29] Articles 447 et suivants du Code civil.

[30] Articles L.471-1 et suivants du Code de l’action sociale et des familles.

[31] Article 435 du Code civil.

[32] Articles 414-1 et 414-2 du Code civil.

[33] Article 435 du Code civil.

[34] Articles 473 et 496 du Code civil.

[35] Article 504 du Code civil.

[36] Article 505 du Code civil.

[37] Article 467 du Code civil ; il convient toutefois de préciser que les actes visant à disposer des droits relatifs au logement et aux meubles meublants ainsi que les actes relatifs à l’ouverture et à la modification des comptes bancaires sont soumis à l’autorisation du juge des tutelles, conformément aux articles 426 et 427 du Code civil.

[38] L’acte conservatoire est un « acte qui permet de sauvegarder le patrimoine ou de soustraire un bien à un péril imminent ou à une dépréciation inévitable sans compromettre aucune prérogative du propriétaire » ; l’acte d’administration est un « acte d’exploitation ou de mise en valeur du patrimoine de la personne protégée dénué de risque anormal » ; l’acte de disposition est un « acte qui engage le patrimoine de la personne protégée, pour le présent ou pour l’avenir, par une modification importante de son contenu, une dépréciation significative de sa valeur en capital ou une altération durable des prérogatives de son titulaire ».

[39] Thierry FOSSIER, JCP G 2009, Act. 20.

[40] Rapport du groupe de travail interministériel sur le dispositif de protection des majeurs, p. 49.

[41] Philippe MALAURIE, Defrénois 2008, n° 38569.

[42] Il convient de préciser que l’article 459 alinéa 4 du Code civil autorise la personne chargée de la protection à prendre les mesures de protection strictement nécessaires pour mettre fin au danger que son propre comportement ferait courir à la personne protégée ; elle doit en informer sans délai le juge.

[43] F. TERRE, D. FENOUILLET, Droit civil, Les personnes, La famille, Les incapacités, Dalloz, 6e éd., 1996, n°71.

[44] Tribunal d’instance de Nice, 4 février 2009, D. 2009, p.1397, obs. T. VERHEYDE.

[45] Ibid.

[46] Le même raisonnement est applicable aux dispositions du Code de l’action sociale et des familles.




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