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vendredi 16 juin 2006
Réformer la protection de l’enfance : de la loi au projet !
Une réforme opportune

par Jean LAVOUÉ


Les français souhaitent du changement : ils en appellent à plus de participation. Ils se trouvent enfermés dans des dispositifs administratifs et légalistes qui ne leur permettent pas de donner le meilleur d’eux-mêmes et fondamentalement d’être reconnus dans leur action. La panne de citoyenneté est avant tout panne de reconnaissance. Reconnaissance notamment par l’Etat des acteurs intermédiaires sans lesquelles aucune visée de l’administration et des pouvoirs publics ne saurait être atteinte.

Nous manquons en France d’une véritable culture de la subsidiarité fondée sur la délégation et la confiance faite aux acteurs sociaux. Au contraire, se renforce jour après jour une culture de la prescription bureaucratique, dans l’intérêt supposé de citoyens devenus usagers ; cette culture néglige largement la participation, la reconnaissance et le respect de ceux qui sont sensés la faire vivre : les groupes d’acteurs intermédiaires constitués en institutions, associations, entreprises...


C’est notamment le cas dans le travail social où règne sans doute plus qu’ailleurs l’injonction paradoxale : ainsi l’obligation faite aux professionnels de respecter l’usager, ou encore le projet d’un contrôle évaluatif largement centralisé, autant de visées annulées par leur énonciation même et dont les effets contre-productifs ne tarderont pas à se manifester au grand jour. « Trop de droits tuent le droit ! », souligne le juriste Jacques Le Goff. Nous devrions bien nous inspirer de cette maxime pour revenir d’urgence aux valeurs qui ont guidé l’action sociale en France au cours des dernières décennies et refonder celle-ci sur la confiance faite aux acteurs qui la mettent en oeuvre !

La comparaison avec nos voisins européens nous fait mesurer quelques-unes de nos dérives : ainsi sommes-nous loin de certaines de leurs approches territorialisées, communautaires, subsidiaires, co-responsabilisantes, et partenariales. Celles-ci nous aident à prendre conscience notamment de la distance qui nous sépare encore en France d’un véritable projet pour l’enfance : en termes de méthodes, de lisibilité, de mobilisation des acteurs, de confiance partagée. Réformer, certes ! Mais les textes se superposent, à la recherche d’un improbable partage harmonieux des compétences, quand tout semble structuré pour que celles-ci se neutralisent en permanence ! Depuis la loi 2002/2 dont il a sauté aux yeux de beaucoup que le décret de tarification était en fait la pierre angulaire, n’assiste-t-on pas à une accentuation du modèle bureaucratique et centralisateur en matière d’action sociale ? La technocratisation rapide de celui-ci n’a absolument pas, en effet, modifié sa structure de fond. Quand quitterons-nous les approches légalistes manquant si souvent leur cible pour nous centrer enfin sur la méthode et l’art de travailler ensemble autrement ? A quand l’énonciation d’un projet clair, cohérent, visant avant tout l’efficience entre tous les acteurs ?

A cet égard le projet de réforme de la protection de l’enfance se présente comme une réelle opportunité pour faire évoluer en profondeur les comportements et notamment les modes d’animation, de pilotage et de coopération. C’est sous cet angle que nous avons choisi de l’observer globalement. Si des éléments de ce texte nous paraissent aller dans la direction souhaitée, d’autres sont clairement de nouveaux freins qu’il importe de souligner. L’économie d’ensemble du projet nous laisse penser que nous nous trouvons au milieu du gué : à la fois avec des intentions générales de réformer en profondeur, et, dans le détail du texte législatif, des prescriptions qui, pour certaines d’entre elles, manifestent que l’on reste encore profondément ancré dans une culture du contrôle voire du soupçon, et qu’il semble décidément bien difficile de passer à une véritable dynamique du projet, de la coopération et du changement.

Quel projet pour quelle loi ?

Un des enjeux manifestes de la loi est sans nul doute d’asseoir le rôle de chef de file du Président du Conseil Général dans la mise en œuvre du dispositif de protection de l’enfance. Mais s’agit-il d’un chef de file animateur d’un espace de coopération impliquant tous les acteurs, ou bien d’un chef de file pilote d’une nouvelle cellule administrative chargée de limiter l’autorité du juge dans son rôle d’ordonnateur de dépenses ? S’agit-il d’un chef de file conducteur d’une politique globale de protection de l’enfance, attentif à mettre en lien tous les aspects économiques et sociaux de cette problématique, cherchant à adapter en permanence les équipements au regard de cette réalité, ou bien s’agit-il d’un chef de file soucieux de sa responsabilité juridique et cherchant à maîtriser l’ensemble des procédures pour s’assurer que tous les diagnostics ont bien eu lieu dans les délais prévus par la loi ? Aucune réponse n’est apportée à ces questions dans le cadre de la loi. Et heureusement ! Car ce n’est sûrement pas par la loi que nous sortirons de cette inflation de lois et d’incertitudes qu’elles engendrent, mais plutôt par un changement de paradigme, de vision du rôle des acteurs sociaux et de leur participation, et surtout par un changement de méthode : passer du juridisme au débat démocratique, passer du cadre avant tout formel des procédures écrites, à l’animation vécue de véritables dispositifs de travail transformant peu à peu les visions et les représentations des acteurs impliqués ; seule une telle approche communicante et participative pourrait sortir notre pays de sa progressive ankylose sous le poids des textes et des lois. Jean-Michel Djian résume la gravité du diagnostic : « Pas moins de 9350 lois et 127 500 décrets sont, aujourd’hui, en vigueur dans notre pays. Pour mesurer l’importance de ces chiffres, il suffit de mesurer l’épaisseur du recueil des lois à l’Assemblée Nationale : de 433 pages en 1973, il est passé à... 3721 en 2004... Et si la bureaucratisation et la technocratie commençaient là, poursuit-il ? Par cette tendance naturelle de l’Etat à vouloir administrer la société dans toutes ses composantes [1] ? »

Comme tout projet de loi, la réforme de la protection de l’enfance, indépendamment de sa qualité intrinsèque, suscite d’abord chez les acteurs sociaux réflexes défensifs et méfiance à l’égard de ce qui pourrait les empêcher davantage encore de coopérer et d’inventer ensemble des solutions que ne saurait prévoir la loi. Car si « trop de lois tuent la loi », on peut dire également que trop d’usages de la loi ne cessent de pervertir la loi ! Et tout le monde sait que nous sommes passés maîtres, en France, dans ce sport national qui consiste à user de la lettre de la loi contre l’esprit de la loi : et pour peu que l’on détienne un brin du pouvoir quasi sacré que confère le statut de représentant de la loi, comme il nous est alors loisible d’en abuser avec une sorte de blanc seing, sans évaluation ni contestation possible, si ce n’est aux seuls risques des imprudents récalcitrants.

Quelle plus-value à faire prévaloir l’esprit de la loi sur celui du projet ? L’évaluation ne saurait faire partie du principe de la loi. Le changement permanent ne saurait être au rendez-vous de la seule application d’une loi ! L’impact recherché est bien souvent d’ordre politique, la loi restant le plus souvent attachée au nom de son auteur. Le texte du projet de réforme de la protection de l’enfance peine lui-même à traduire l’esprit de dialogue, de concertation et de participation que ses auteurs ont pourtant tenu à rappeler dans l’exposé des motifs : le projet de loi proprement dit n’énonce aucun principe d’action collective et de coopération, aucunes valeurs d’ensemble fondant un projet global capable de transcender les actions et d’y référer chacun des partenaires, aucune vision de la dimension instituante fondatrice pourtant de toute action éducative et sociale, aucune consigne de management et de pilotage pour les départements. Bref ! Aucune inspiration partagée donnant non seulement à tous les professionnels mais encore à l’ensemble des citoyens le sentiment d’œuvrer ensemble à une réalisation commune.

Coéducation et coresponsabilité

Pourtant Philippe Bas s’engage, et c’est à nos yeux le principal mérite de sa réforme : il place sans ambiguïté les parents au centre du dispositif de cooéducation de la protection de l’enfance, aux côtés des professionnels. Voilà une vision de l’éducation qui méritait d’être rappelée. Merci à Philippe Bas de le faire. Oui, les parents, et non pas les professionnels ou les pouvoirs publics, mais bien les parents sont les vrais transformateurs de toutes les aides que nous pouvons mettre en œuvre dans l’intérêt de leurs enfants [2] . Rien n’est possible sans eux, aussi graves qu’aient été leurs manquements ! Nul ne porte autant qu’eux le poids des responsabilités concernant cette éducation difficile, parfois manquée et à laquelle seuls, avec l’aide des professionnels et des pouvoirs publics, lorsque cela est nécessaire, ils peuvent donner un nouveau élan, en acceptant de mettre au travail leurs propres limites. En dépit des premiers constats, il y a donc bien, pourtant, une vision dans ce texte de loi, fortement réaffirmée, qui devrait donner à tous les acteurs de la protection de l’enfance le signal fort qu’ils attendaient. Finies ces querelles entre les pro-enfants et les pro-parents : tous doivent concourir dans l’intérêt des enfants à créer les conditions de l’exercice de l’autorité parentale. Voilà la pierre angulaire de cette loi, voilà sur quel fondement devrait reposer le déploiement de toutes les pratiques.

Mais c’est bien là aussi que le bats blesse ! Je ne crois malheureusement pas que nous soyons prêts à tirer toutes les conséquences de cette vision de la protection de l’enfance dont les parents seraient les maîtres d’œuvre. Car poser les choses de cette manière, ce serait vraiment amorcer un vrai retournement, comme la loi du 2 janvier 2002, elle-même, aurait pu le laisser envisager, vers une authentique culture de la subsidiarité : autrement dit, que la loi se montre garante des grands principes d’humanité, en référence notamment aux conventions internationales des droits de l’homme et des droits de l’enfant, tout en laissant à chaque institution, familiale et professionnelle, le soin de développer, chacune pour sa part, et ensemble, des solutions originales et adaptées, pour garantir à chacun ces droits fondamentaux face aux difficultés de l’existence.

La subsidiarité active : un système gagnant-gagnant

Si les textes récents en matière d’action sociale mettent bien l’accent sur cette subsidiarité, en faisant référence comme jamais aux droits des usagers, on voit trop malheureusement comment ils s’écartent totalement de ce même principe dès lors qu’il s’agit de trouver les solutions, les manières et l’art de faire pour véritablement le mettre en œuvre et l’appliquer. Cet objectif que l’on cherche à atteindre en direction des personnes accompagnées, comment peut-on, en effet, y prétendre si l’on dénie aux acteurs et institutions intermédiaires et aux professionnels toute compétence et toute autonomie pour le mettre en œuvre.

Or, depuis plusieurs années n’assiste-t-on pas dans l’action sociale à une surenchère d’injonctions, de contrôles, de procédures, de pseudo-évaluations sensés accompagner la réalisation de ces intentions louables concernant les usagers. Le législateur, grâce à l’outil démultiplicateur des décrets, ne peut s’empêcher, ayant d’abord fixé les principes généraux, de définir dans les moindres détails la manière dont chacun va devoir s’y prendre pour les atteindre, et comment il sera dûment contrôlé dans la mise en œuvre effective des instruments prévus. Nous sommes là dans la caricature d’une réelle culture de la subsidiarité active, telle que la décrit Pierre Calame dans son ouvrage éclairant, « la démocratie en miettes [3] » : L’énoncé du sens global, des principes généraux, des valeurs que l’on souhaite défendre supposent, en effet, la recherche du plus grand nombre de solutions originales et particulières, construites par les acteurs eux-mêmes, si l’on veut vraiment progresser ensemble dans les directions énoncées. Plus que le simple principe de subsidiarité qui consiste traditionnellement à ce que le niveau supérieur d’autorité s’abstienne d’intervenir au profit du niveau de compétence le plus en rapport avec les difficultés à traiter, la subsidiarité active, elle, est un système gagnant-gagnant entre les divers niveaux d’autorité et de compétence : elle articule la nécessité d’énoncer au plus haut niveau des principes généraux, des objectifs, des hypothèses d’action, un projet, tout en laissant à chaque groupe d’acteurs en situation le soin d’inventer ses propres solutions pour atteindre ces objectifs. Car chaque situation est unique. Et le progrès de tous ne peut reposer que sur la mobilisation des ressources et des intelligences de chacun. Or rien ne fonctionne de cette manière en France dans la relation de la puissance publique aux citoyens, à ses propres services, et surtout à la société civile constituée par l’ensemble des corps intermédiaires que sont notamment les entreprises et les associations.

L’exemple du traitement de la délinquance des mineurs, voilà quatre ans, illustre parfaitement cet état de fait. Les solutions de détail imposées au plus haut niveau de l’Etat, sur un modèle unique, risquent d’avoir stérilisé pour longtemps l’innovation et la recherche en matière de prévention et d’éducation dans le domaine de la délinquance. La création des CEF qui répondait à une nécessité politique de mobilisation sur la question de l’insécurité a été un acte unilatéral de l’administration sur la base d’un cahier des charges trop monolithique. Là où les savoirs-faire existant, correspondant à des réalités locales, fort différentes d’un endroit à l’autre du territoire national, auraient pu être valorisés et déployés par un usage adroit du principe de subsidiarité active, on a assisté pendant quatre ans à l’incroyable spectacle d’une administration cherchant à caser à n’importe quel prix son produit conçu à l’encontre de la très grande majorité des professionnels du secteur, public et habilité confondus. Je ne crois pas que nous soyons guéris de ces réflexes autoritaires, bureaucratiques et centralisateurs, et prêts encore à laisser place en ce domaine à une véritable mobilisation de l’initiative collective sur la base d’une inventivité et d’une créativité retrouvées. Il y faudrait je crois des changements institutionnels profonds ; une véritable aptitude développée chez les fonctionnaires de l’Etat à élaborer avec leurs partenaires des dispositifs d’action et d’évaluation communs. Beaucoup de formations et de prises de conscience y seront nécessaires : autant dire, une petite révolution ! Instruire pourtant des dossiers riches, variés, fondés sur l’expérience et élaborés par des professionnels avant tout soucieux de mettre en œuvre des solutions ou des hypothèses d’action dégagées au plus près des réalités de terrain, cela ne qualifierait-il pas d’une manière autrement stimulante l’action des représentants de l’Etat ?

Au-delà d’une réforme administrative de la protection de l’enfance

Concernant la réforme de la protection de l’enfance nous sommes certes en progrès par rapport à un tel centralisme : la vision et les principes généraux de coresponsabilité énoncés seraient capables d’entraîner tous les acteurs y compris l’ensemble des citoyens dans un projet partagé. L’initiative est largement laissée au département, en tant que chef de file, de mener à bien la mise en œuvre des nouveaux dispositifs. Aucun des grands acteurs ne semblent oubliés quant à la constitution de ces dispositifs, qu’il s’agisse de la cellule départementale de signalement ou de l’observatoire départemental de l’enfance en danger. Cela c’est une bonne chose pour tous les responsables d’un département. Nous devrons veiller à ce qu’il en soit bien ainsi !

Il aurait été bon, cependant, qu’au-delà du rôle pivot des parents dans la protection de l’enfant soient également énoncés dans les grands principes de cette loi la nécessaire autonomie de compétence de tous les acteurs institutionnels et professionnels ainsi que l’affirmation d’une sorte de cahier des charge dont Claire Brisset, défenseur des enfants, regrette, elle aussi, l’absence : affirmer un principe de pilotage des départements sur des bases coopératives, évaluatives et participatives, en situant là aussi un enjeu majeur de formation pour tous les responsables, nous aurait fait gagner beaucoup de temps. Trop souvent prévalent encore, en effet, dans les départements l’absence de débat et de pilotage participatif. Les schémas départementaux n’ont pas toujours été, loin s’en faut, l’occasion de construction de vrais dispositifs de travail ordonnés à l’élaboration d’une culture partagée entre les acteurs. Rien ne garantit, en dépit de ce qui en conditionnerait pourtant le succès, que cette réforme permette de tels changements. D’autant que le texte même de la loi comporte des principes lourds de contradiction voire de renforcement de la fâcheuse tendance centralisatrice où l’on décide, au plus haut niveau, de la manière dont devrait être conduite, au plus près de la réalité, l’action des professionnels.

Deux exemples nous alertent particulièrement dans le texte du projet de réforme : la transmission à l’observatoire départemental de tout élément d’évaluation concernant les services et établissements concourrant à la protection de l’enfance, sans que les associations ne soient d’ailleurs, une fois de plus, mentionnées en tant que telles ; et plus préoccupant, puisque deux articles y sont consacrés, la transformation dans un délai de deux ans des modalités de prise en charge en établissement aux fins de distinguer, et donc séparer, les publics selon les motifs de leurs prises en charge. Je regroupe ces deux exemples touchant à des question fort différentes dans la mesure où l’un et l’autre portent atteinte à ce principe de la confiance faite aux acteurs pour mobiliser aux mieux leur compétence dans la recherche des solutions attendues.

Sur le premier point, l’auto-évaluation est une exigence fixée par la loi qui doit être mise en œuvre par les établissements devant en rendre compte à l’administration. L’évaluation externe, elle, devrait être le fait de cabinets neutres extérieurs. Comment peut-on constituer un observatoire sur la base d’une vraie contribution coopérative de tous les acteurs dès lors qu’est induite dans le texte de loi une confusion entre la notion d’observatoire et celle d’évaluation des services et des établissements ? N’est-ce pas de l’évaluation globale du dispositif départemental dont aurait dû se soucier à cet endroit le législateur ? Comment mieux instrumentaliser cette instance neutre de l’observatoire, que l’on aurait pu envisager comme un véritable dispositif d’action-recherche pour le département, si ce n’est en y réintroduisant des éléments forcément de clivage, de comparaison, voire de mise en concurrence, avec les enjeux de contrôle et de tarification bien différents que l’on soit service public ou service habilité ? Non l’observatoire départemental, si on le veut fondé sur des bases constructives ne peut pas reposer sur une telle ambiguïté laissant transparaître une nouvelle fois la primauté du réflexe administratif !

Sur la question de la distinction des unités de vie inscrite dans le projet de loi, même si l’on devine les intentions louables qui ont présidé à de tels articles, on mesure la méconnaissance des réalités institutionnelles qu’elles cachent. Laissons aux professionnels dans le cadre de leurs institutions habilitées, conventionnées, le soin de trouver les meilleurs solutions pour la protection de l’immense diversité des situations d’enfants qui leur sont confiées. Voilà l’exemple même d’articles de lois déstabilisateurs pour les institutions selon l’usage qui pourra en être fait dans tel ou tel département.

Faudrait-il aussi remettre en cause le principe du placement familial où les enfants vulnérables de la famille d’accueil ne sauraient côtoyer les enfants placés sur la base de troubles marqués du comportement ? Ce genre de questions, les professionnels s’en soucient et les traitent tous les jours ! Laissons donc aux cliniciens le soin d’évaluer et de rendre compte au cas par cas du bien-fondé des mesures exercées.

Ces points illustrent ce constat selon lequel nous sommes, me semble-t-il, avec cette loi, à mi-chemin quant à une véritable transformation en profondeur du dispositif français de protection de l’enfance. Il nous faut inverser la démarche d’évaluation telle qu’elle s’est trouvée initiée sur un mode éclaté, parcellaire, et administrativement centré sur les établissements, dans le cadre de la loi du 2 janvier 2002, cela sans qu’aucune dynamique d’évaluation globale ne garantisse la congruence de tous les acteurs, et notamment des acteurs publics, dont les niveaux de compétence se heurtent souvent, voire se neutralisent en permanence [4].

Seule la déclinaison d’un projet global national, départemental, local et territorial permettrait de dépasser cette mobilisation encore très partielle des compétences. Dès lors ne cherchant pas à tout encadrer dans les moindres détails, la loi pourrait-elle ne pas donner, comme c’est trop souvent le cas, le sentiment de ne pas vraiment permettre à l’essentiel d’advenir : si tant est que ce n’est pas d’abord par la loi mais bien par le projet que l’on peut prétendre transformer et réformer en profondeur. Il nous reste encore à cheminer avant de prendre ensemble la mesure de cette évidence !

Post-Scriptum

Intervention de l’auteur aux assises du Carrefour National d’Action Educative en Milieu Ouvert (CNAEMO) les 22 23 et 24 mars 2006 à Brest.

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Notes

[1] Jean-Michel Djian, La fièvre législative, éditorial Ouest-France, 12 mai 2006

[2] Jean Lavoué, éduquer avec les parents, L’Harmattan, Paris, 2000, Le demande de justice en protection de l’enfance, L’Harmattan, Paris 2004

[3] Pierre Calame, La démocratie en miettes, Pour une révolution de la gouvernance, Editions Charles Léopold Mayer, Descartes et Cie, Paris, 2003

[4] Jean Lavoué, « Pour une évaluation globale du dispositif français de protection de l’enfance ». Intervention au Carrefour National du Milieu Ouvert à Brest, le 24 mars 2006. L’intégralité de ce texte se trouve sur le site Oasis, le Portail du Travail Social (www.travail-social.com)




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