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dimanche 14 décembre 2003
Travail en réseau et logiques de territoire
par Marcel JAEGER


Le travail en réseau renvoie d’emblée à une pluralité d’acteurs, d’instances, d’institutions qui, jusqu’à sa mise en place, s’ignorent, voire relèvent de logiques contradictoires.Cette banale observation repose sur un premier constat autour duquel se dégage un certain consensus :une situation de désordre faite d’émiettement des législations et des réglementations, de cloisonnement des modes d’organisation, d’incapacité à penser des réponses croisées à des difficultés polymorphes, comme c’est déjà le cas avec la bipolarisation de la psychiatrie et de l’action sociale.


En effet, de manière globale, les clivages des formes d’aide à autrui concernent tout aussi bien les rapports souvent difficiles entre le soin, l’accompagnement social, l’éducation spécialisée, l’éducation tout court, la justice...Partout, usagers et professionnels ont l’occasion de se heurter à des démarcations structurelles entre plusieurs types de prise en charge :des législations séparées, des dispositifs et des institutions particulières, des catégories professionnelles avec des statuts et des identités distinctes.L’ensemble se présente comme une juxtaposition d’empilements et repose sur le pari de profils de populations bien identifiables, avec des besoins spécifiques, sans lien ni comparaison possible entre les uns et les autres.

Nous ne reviendrons pas ici sur les raisons historiques qui expliquent cette situation.Nous nous interrogerons plutôt sur une deuxième idée qu’il importe de soumettre à la discussion avant de faire du travail en réseau un nouvel impératif catégorique :celle de la possibilité de fonder une nouvelle cohérence à un échelon local, en attendant une cohérence plus large qui tarde à venir.En cela, il existe un lien entre deux thématiques fortement investies, ne serait-ce que dans les publications professionnelles :le territoire et le travail en réseau. Or, la seule référence géographique à une relation de proximité dans un territoire donné n’est pas une garantie absolue pour l’émergence d’un travail en réseau.Car si la mosaïque prime dans le paysage institutionnel, il en est de même lorsque nous parlons de territorialisation.

I -L’ENCHEVÊTREMENT DES TERRITOIRES

En premier lieu, sur le plan politique et administratif, l’action sociale connaît une complexité accrue par deux formes de répartition des compétences :

- un découpage politique entre l’État et les collectivités territoriales :communes, départements, régions, sans oublier les perspectives à venir de l’intercommunalité et les incertitudes, à l’heure de l’Europe, sur le formatage de cette répartition.Ce découpage lui-même n’est pas complètement opératoire, puisque l’action relève, outre de compétences distinctes, de compétences « conjointes » (maisons d’enfants à caractère social accueillant des jeunes placés par les juges, par exemple)et compétences « mixtes » (maisons de retraite avec section de cure médicale, par exemple).

- un découpage administratif , par champs d’intervention, qui affine, décline le découpage politique, mais introduit aussi des logiques propres.C’est ainsi que nous pouvons recenser différentes modalités de zonages qui ne se superposent pas :ceux de la psychiatrie publique, de la politique de la ville, de l’insertion (missions locales, permanences d’accueil, d’information et d’orientation, commissions locales d’insertion...), de l’Éducation nationale, de la protection judiciaire de la jeunesse, de la prévention spécialisée, de l’action sociale (circonscriptions d’action sociale, centres communaux d’action sociale, centres sociaux...), du handicap (dont une partie relève de l’État, l’autre des Conseils généraux)...

Plusieurs schémas et instances sont censés donner des cohérences à l’action publique ;mais du fait qu’ils se sont empilés historiquement avec des logiques spécifiques, leur multitude rend difficile leur coordination :

Schémas

- schémas départementaux de l’organisation sanitaire pour la psychiatrie,
- schémas départementaux, régionaux, nationaux d’organisation sociale et médico-sociale prévus par les articles 18 et 19 de la loi du 2 janvier 2002,
- schémas des CHRS (loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions)
- schémas gérontologiques...

Instances

- conseil départemental de santé mentale,
- conseil départemental d’insertion,
- commission locale d’insertion,
- conseil départemental de l’insertion par l’activité économique,
- commission de l’action sociale d’urgence,
- commission départementale de l’éducation spéciale
- commission technique d’orientation et de reclassement professionnel,
- conseil communal et départemental de prévention de la délinquance,
- comité départemental de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l’emploi,
- conseil départemental de l’insertion par l’activité économique,
- comité responsable du plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées,
- conseil départemental d’hygiène...

Cette construction fait dire à Jean-Pierre Hardy, à juste titre, que « l’imbroglio atteint son comble et démobilise les acteurs de l’insertion ». [1]

Il existe bien une plate-forme de régulation à travers les autorisations de création ou de transformation des institutions :le comité national de l’organisation sanitaire et sociale (CNOSS)et, depuis la loi du 4 mars 2002, les comités régionaux de l’organisation sociale et médico-sociale (CROSMS).Ces instances préparent les décisions d’ouverture, d’extension importante et de transformation des équipements privés ou publics, sous compétence de l’État et/ou des Conseils généraux.Cependant, il ne s’agit que d’une régulation de l’offre, en partant des « promoteurs » censés avoir analysé les besoins, non de la construction d’une planification fondée sur la définition d’une même unité d’oeuvre.

En effet, les décisions politiques et administratives relèvent de plusieurs logiques :

- un partage égalitaire, sectoriel, « au cordeau », soit un découpage sur l’ensemble du territoire départemental, surtout pour le secteur public (CCAS, unités territoriales d’action sociale, circonscriptions d’action sociale, CLI, PMI, PJJ...) ;valorisé au nom de l’accès pour tous en tous points du territoire d’une même qualité de service [2] , ce principe se heurte souvent, faute de moyens toujours conséquents, à des réalités locales inégales ;

- un partage inégalitaire par le zonage et la définition de priorités (politique de la ville, prévention spécialisée, zones d’éducation prioritaires, missions locales...), mais avec des espaces vides, comme le montre le problème de la ruralité et une absence de limites à la discrimination positive ;

- une planification a posteriori par le CROSMS, réactivée seulement par des extensions ou des créations d’établissements pour s’ajuster à la demande et corriger les insuffisances trop criantes.

II -LES COHÉRENCES SECTORIELLES ET LE PARI DE LA COORDINATION GÉNÉRALISÉE

Selon les politiques ciblées sur telle ou telle problématique, le travail en réseau est donné comme le ciment indispensable à une meilleure coordination de l’action. Ainsi, deux dispositions ont été prévues par la loi d’orientation de lutte contre les exclusions :

- « La coordination des interventions de tous les acteurs engagés dans la prévention et la lutte contre les exclusions est assurée par la conclusion de conventions entre les collectivités territoriales et organismes dont ils relèvent » ;ces conventions portent sur « la recherche de la cohérence de l’accompagnement personnalisé, par la mise en réseau des différents intervenants permettant une orientation de la personne vers l’organisme le plus à même de traiter sa demande » (article 156) ;

- « Dans chaque département est mis en place, à l’initiative du représentant de l’État dans le département, un dispositif de veille sociale chargé d’informer et d’orienter les personnes en difficulté, fonctionnant en permanence tous les jours de l’année et pouvant être saisi par toute personne, organisme ou collectivité » (article 157).Ce dispositif doit avoir un rôle d’évaluation de l’urgence des situations et de proposition de « réponse immédiate », avec, par exemple, une orientation vers un établissement ou un service d’accueil.Il concerne surtout le circuit des CHRS, mais pourrait avoir une compétence élargie.

Mais cette recherche de cohérence reste sectorielle.Même si on s’accordera à dire que l’exclusion renvoie à un champ très large, la loi en question ne couvre pas l’ensemble du secteur social et médico-social.Martine Aubry avait été claire sur ce point, en déclarant, par exemple, devant le Comité national consultatif des personnes handicapées, début 1998, que les personnes handicapées relèvent toujours d’une politique spécifi que et qu’il n’était pas question qu’elles soient « prises en charge par les dispositifs de droit commun de lutte contre les exclusions ».Ce fut là, d’ailleurs, une des déceptions qui a accompagné l’adoption de la loi de lutte contre les exclusions.

Pour une grande part, la loi de rénovation de l’action sociale et médico-sociale a eu l’ambition d’aller plus loin dans le maillage des dispositifs.En effet, outre le renforcement du droit des usagers et l’extension de son champ d’application, elle prévoit :

- une amélioration de la planification :création d’un Conseil supérieur des établissements et services sociaux et médico-sociaux, d’un Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale, ainsi que des schémas d’organisation.

Mais ces derniers restent déconnectés de la planification sanitaire (SROS, SDO), ce qui supposera d’avancer plus tard sur les ajustements nécessaires entre le secteur social et médico-social, la psychiatrie publique, sans parler de la PJJ ou de l’Éducation nationale ;

- une meilleure coordination des décideurs et des acteurs, avec des procédures formalisées de concertation et de partenariats :analyse concertée des besoins, conventions, contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens, système d’information commun à l’État, aux Conseils généraux et aux organismes d’assurance maladie...

Nous y verrons une volonté de mettre de la cohérence et du sens dans le paysage très morcelé du secteur social et médico-social.Cependant l’un des points aveugles de cette réforme est l’interministérialité :cette loi rénove l’action sociale et médico-sociale, mais reste muette sur l’implication de l’Education Nationale, peu bavarde sur la Justice et succincte quand il s’agit de l’accès aux soins ou de la place de la psychiatrie.Il ne s’agit donc pas d’une loi transversale sur les personnes en difficulté.Si les logiques de réseaux sont soulignées, nous en restons fondamentalement à une structuration de la législation autour de filières séparées.

Dans ce contexte, quelle coordination est-elle possible lorsqu’une même personne traverse plusieurs dispositifs, qu’ils soient sanitaires, sociaux ou médico-sociaux ? Quelle tête de réseau ? Faut-il confier cette mission à une nouvelle catégorie professionnelle qu’il reste à inventer, au même titre que l’on parle des « nouveaux métiers du social » ? Ou bien attribuer cette fonction de coordination aux professionnels qui ont le premier contact ou qui mettent en place un projet sur un long terme ? Et dans les deux cas, quelle sera la capacité d’expertise de ce « référent coordonnateur » et dans quel espace pourra-t-il déployer son action ?

[La suite de l’article est en téléchargement. Voir ci-dessous.]

III - LE TERRITOIRE EST-IL VRAIMENT UN BON PLAN ?

IV - LE TRAVAIL EN RÉSEAU AU-DELÀ DES TERRITOIRES

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Marcel JAEGER - Travail en réseau et logiques de territoire

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Post-Scriptum

Cet article a été publié dans la revue Les Cahiers de l’Actif - N°324/325.








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Notes

[1] Jean-Pierre Hardy, « Guide de l’action sociale contre les exclusions », Dunod, 1999, p.370.

[2] Principe au coeur du schéma des services collectifs validé le 9 juillet 2001 par le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT).




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