mardi 4 février 2003



Le projet de revenu minimum d’activité (RMA)

Jacques BORDONNE





Le 8 février 2001, le Sénat adoptait un projet de RMA, transmis à l’Assemblée nationale le 17 juillet 2002. Schématiquement le RMA serait une sorte de RMI :
- sous forme de contrat de travail (CDI)
- minimum au SMIC
- dont l’« I » serait exclusivement constitué par le travail
- ouvert aux titulaires de certains minimums sociaux (dont le RMI)

Les éléments essentiels suivent.


Article 1er - Afin de favoriser le retour à l’emploi, conformément au cinquième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, il est institué un revenu minimum d’activité pour les personnes sans emploi et titulaires depuis au moins six mois d’un minimum social visé par la présente loi.

Article 2 - Le revenu minimum d’activité prend la forme d’une convention d’embauche conclue entre le bénéficiaire, l’employeur et, selon le cas, l’Etat ou l’institution gestionnaire du minimum social. Une rémunération égale au montant du revenu minimum d’activité est versée en totalité par l’employeur au bénéficiaire. Le revenu minimum d’activité comprend deux parts :
- la première, appelée aide dégressive, correspond pour un contrat de travail à temps plein à l’allocation de minimum social perçue par le bénéficiaire ; cette dernière est désormais versée à l’employeur pendant trois ans de manière dégressive ;
- la seconde, appelée salaire négocié, correspond à la différence entre le montant du revenu minimum d’activité et l’aide dégressive.

Article 3 - Le montant du revenu minimum d’activité ne peut être inférieur au salaire minimum interprofessionnel de croissance. Article 4 Le contrat de travail conclu dans le cadre d’une convention de revenu minimum d’activité est à durée indéterminée.

Article 5 - Les minima sociaux ouvrant droit à la conclusion d’une convention de revenu minimum d’activité sont le revenu minimum d’insertion, l’allocation de solidarité spécifique, l’allocation d’insertion, l’allocation d’assurance veuvage et l’allocation de parent isolé.

Article 7 - Aucune convention de revenu minimum d’activité ne peut être conclue pour le compte d’un établissement ayant procédé à un licenciement économique dans les six mois précédant la date d’effet de ladite convention. Si le RMA nous apparaît globalement comme une idée intéressante (CDI, niveau smic, excluant les employeurs venant de licencier, etc.), c’est sur l’article 1 que nous souhaiterions revenir autour du plan suivant : I. - Quelques précisions sémantiques II. - Le cheminement du volet économique et social du RMI.

I. - Quelques précisions sémantiques :

Traditionnellement, en droit français, les articles 1 sont souvent ceux qui donnent la philosophie générale d’un texte. Or celui-ci établit d’emblée à nos yeux, une confusion entre activité et emploi. Rappelons l’article 1 :

Article 1er

« Afin de favoriser le retour à l’emploi, conformément au cinquième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, il est institué un revenu minimum d’activité pour les personnes sans emploi et titulaires depuis au moins six mois d’un minimum social visé par la présente loi. » [1]. En réalité, activité et emploi sont deux notions [2] différentes.

L’alinéa 5 du préambule de 1946 [3] montre bien que travail et emploi ne sont pas synonymes. Ainsi pour Jacques Nikonoff [4], le RMI a été bâti sur un constat de départ contestable, celui de la rareté du travail. Le raisonnement de J. Nikonoff peut être schématisé ainsi.

Le travail comme moyen de produire :

1. de la valeur d’usage (à savoir de l’utilité) ; le travail est illimité.
2. de la valeur d’échange (à savoir un marché) ; c’est la rencontre d’une offre et d’une demande :
- soit la demande est solvable, et le travail est seulement limité par le niveau de solvabilisation ;
- soit la demande n’est pas solvable, et le travail est soit totalement limité, soit à nouveau relativement limité par la décision politique (solvabilisation de la demande par des transferts sociaux).

L’emploi comme cadre juridique du travail :

- c’est le cadre qui est limité, beaucoup plus que le travail lui-même. Ce cadre juridique peut se développer :
- en secteur marchand, la limite est constituée par la demande solvable...
- en secteur non marchand, la limite est constituée par la décision politique liée aux prélèvements obligatoires (et à leur niveau d’acceptation par le citoyen contribuable).

En outre, et point crucial pour nous, l’activité [5] ne se confond pas avec travail ou emploi. Reprenons l’article 42.-5 de la loi du 1er décembre 1988 relative au RMI, qui précise les activités ouvrant droit à un contrat d’insertion, donc à l’allocation de RMI.

Article 42-5 (ex 37)

« L’insertion proposée aux bénéficiaires du revenu minimum d’insertion et définie avec eux notamment, peut prendre une ou plusieurs des formes suivantes :
- 1° actions d’évaluation, d’orientation et de remobilisation ;
- 2° activités d’intérêt général ou emplois, avec ou sans aide publique ;
- 3° actions permettant aux bénéficiaires de retrouver ou de développer leur autonomie sociale, moyennant un accompagnement social approprié, la participation à la vie familiale civique ainsi qu’à la vie sociale notamment du quartier ou de la commune et à des activités de toute nature, notamment de loisirs, de culture et de sport ;
- 4° actions permettant l’accès à un logement, le relogement ou l’amélioration de l’habitat ;
- 5° activités ou stages destinés à acquérir ou à améliorer les compétences professionnelles, la connaissance et la maîtrise de l’outil de travail et les capacités d’insertion en milieu professionnel, éventuellement dans le cadre de conventions avec des entreprises, organismes de formation professionnelle ou des associations.
- 6° actions visant à faciliter l’accès aux soins, les soins de santé envisagés ne pouvant pas en tant que tel, être l’objet du contrat d’insertion. »

À côté de l’activité professionnelle (alinéa), bien d’autres activités sont donc possibles, du côté du logement, de la santé ou de la vie en collectivité, pour pouvoir légitimement signer un contrat d’insertion. Il n’y a pas une « bonne » insertion (l’économique) et de mauvaises (toutes les autres) : existent différentes voies d’insertion, dont (et seulement dont) l’insertion par l’économie.

En résumé

Le travail est une production de valeur (d’usage et d’échange).
L’emploi est le cadre juridique du travail.
L’activité, telle que prévue par la loi du 1° décembre 1988, possède un volet « insertion » réalisable par : le travail ; le logement ; la prévention en matière de santé ; la vie en collectivité.
Dès lors, intituler « RMA » (revenu minimum d’activité) un dispositif prenant la forme d’une convention d’embauche pour un travail peut prêter à confusion.
Il est alors utile de se pencher sur le positionnement (souvent dominant) du volet « travail » au sein de l’éventuel RMI, aux fins de comprendre comment il a pu aboutir à l’idée de RMA, sorte de RMI articulé autour du seul travail.

II. - Le cheminement du volet économique au sein du RMI

A. - La phase « insertion par l’activité économique » (avant le RMI)

Définition : l’insertion par l’activité économique (plus communément appelée « l’insertion par l’économique ») est une forme d’accompagnement social affectée au sein de structure de travail spécifique, en direction de chômeurs présentant des difficultés sociales et professionnelles, aux fins de les mettre sur le marché du travail [6].

Structures : les structures évoquées ci-dessus sont les suivantes :
- entreprises d’insertion (e.i., L. 322-4-16-1 du Code du travail) : une entreprise d’insertion produit des biens et services destinés au marché, mais avec des aides des pouvoirs publics pour compenser l’effort fait par cette entreprise pour recruter des personnes en difficulté ;
- entreprises de travail temporaire d’insertion (e.t.t.i., art. L.1241 et suivants, art. L. 322 -4-16-2 du Code du travail) : une e.t.t.i. fonctionne comme une entreprise d’insertion classique, mais spécialisée dans le placement de personnes en difficulté ;
- associations intermédiaires (a.i., art. L. 322-4-16-3 du Code du travail) : une association intermédiaire est une association classique selon la loi de 1901 (i.e à but non lucratif), ayant pour objectif de mettre à disposition d’employeur des personnes en difficulté à titre onéreux.

Historique :

Avec la crise économique de 1973 (et surtout sa massification à la fin des années 70), l’insertion par l’économique sera inventée, pour une part, par les travailleurs sociaux. Son développement s’appuiera sur les expériences d’ « ateliers nationaux » du XIX, destinés à donner un revenu avec contre-partie aux chômeurs de l’époque. Même au début des « 30 glorieuses », dans les années 50, les communautés Emmaüs vont accueillir les plus défavorisés en leur proposant un travail. Mai 68 posera la dernière pierre en interrogeant de manière critique le travail social, celui-ci étant accusé d’être potentiellement l’auxiliaire du juge, du policier et surtout du patron en participant à une forme de contrôle social (le pouvoir est partout, y compris dans un bureau social face à un usager démuni dira Michel Foucault).

C’est la loi n° 74-955 du 19 novembre 1974 qui mettra en place les premières structures de travail protégé, mais c’est la circulaire n° 44 du 10 septembre 1974 qui va différencier travail adapté (pour le « handicap social ») et travail protégé (pour le handicap tout court). Grâce à cette circulaire vont progressivement se mettre en place dans les années 80 les CAVA (centres d’adaptations à la vie active), les régies de quartier, les entreprises intermédiaires qui deviendront « d’insertion » et les associations d’insertion.

Enfin, la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions donne une nouvelle définition de l’insertion par l’activité économique. Ainsi, à l’article 11, qui précise que l’insertion par l’activité économique s’adresse à des sans emplois rencontrant des difficultés professionnelles et sociales particulières, leur fait bénéficier de contrat de travail ayant pour objectif l’insertion sociale et professionnelle et met en œuvre un accueil et un accompagnement spécifique.

L’article 13 réorganise le secteur en y rattachant les associations intermédiaires.

B. - La phase « RMI »

Le RMI est une allocation différentielle garantissant un revenu mensuel minimum et une aide pour l’élaboration d’un projet d’insertion.

Le dispositif répond donc à un double objectif :
- établir un revenu minimum permettant une existence décente pour tous ;
- mettre en place les moyens d’une réelle insertion sociale et professionnelle.

Historique :

Dès le XVIIIème, les philosophes du contrat social (Rousseau...) font d’un revenu minimum général une condition de la justice sociale, et plus globalement les penseurs du siècle des lumières (Voltaire,...) s’intéressent à cette justice sociale. Au XIXème, avec la mise en place de la protection sociale (sécurité sociale fondée sur la cotisation), deux conceptions du revenu minimum s’affrontent :
- un revenu minimum déconnecté de toute contrepartie d’insertion : l’état du marché du travail et l’inefficacité de l’Etat-Providence (de type Bismarckien, prévoyance du cotisant, ou, plus tard, de type Beveridgien, assistance au résident) rendent caduque toute idée de lien entre revenu minimum et insertion.
- une connexion forte entre revenu minimum et insertion : le travail constitue le seul mode opérationnel d’insertion. Déconnecter revenu minimum et insertion pérenniserait la société duale.

La prise de conscience d’une nécessité de répondre à une pauvreté toujours présente s’est effectuée en plusieurs temps, avec notamment :
- la crise du logement des années 50 avec les premières actions du Père Wrésinski et de l’abbé pierre,
- le livre de René Lenoir (les exclus, Le Seuil, 1974)
- le rapport « Oheix » (contre la pauvreté et la précarité, 1981, non publié, qui met à jour ce que l’on nommera la « nouvelle pauvreté »),
- le rapport du Père Wrésinski (Grande pauvreté et précarité économique et sociale, Avis et rapport du Conseil Economique et Social, juin 1987 [7].

Enfin et surtout, c’est au local [8] que les expériences concrètes les plus proches du système actuel ont été mises en place. Dès le début du XXème siècle, certaines villes d’Alsace-Moselle, dans la logique du droit social germanique, mettent en place un revenu minimum pour leurs habitants les plus démunis.

En 1968, une première micro-expérience moderne est tentée à Besançon. Mais c’est au milieu des années 80 qu’elles vont se multiplier : après la prise de conscience des effets de la crise économique sur la précarisation de la société, et avant que le législateur ne se saisisse des aspects juridiques des problèmes. Effet de la traduction allemande évoquée ci-dessus, la plupart des expériences ont lieu dans le quart Nord-Est de la France, là où le droit coutumier germanique n’a jamais été complètement supplanté par le droit écrit minimum et recouvrent les quatre grandes formations de la bipolarisation politique de la française : à droite, RPR-UDF, à gauche PC-PS.

Outre le critère de revenu, trois autres critères étaient fréquemment retenus : âge, présence minimum dans la commune, durée limitée de l’aide dans le temps.

C’est en 1986, avec deux expériences particulières du territoire de Belfort et de l’Ile-et-Vilaine, qu’un 4ème critère va être systématisé [9] : l’obligation de contractualisation entre le bénéficiaire et le financeur. Une contrepartie en travail était demandée en Ile-et-Vilaine, la contre-partie pouvait prendre une forme beaucoup plus souple dans le territoire de Belfort. C’est cette dernière formule qui prévaudra dans la loi de 1988.

Les débats relatifs à la mise en place du RMI (à partir de 1989) ont fait l’objet de débats « durs » entre partisans d’une insertion presque totalement axée sur l’économie, et partisans d’une insertion beaucoup plus « plurielle » et diversifiée. En substance, les partisans de la première thèse (la « bonne » insertion, c’est la seule insertion par l’économie), souvent Présidents de commissions locales d’insertion, avaient tendance à dévaloriser les autres formes d’insertion.

Conclusion [10]

Cependant, il nous apparaît plus logique d’appeler ce projet le RMA rémunéré ou le RMA salarié . Après tout, l’idée d’un RMA n’est pas absurde au moment où la Direction de la Recherche des Etudes, de l’Evaluation et des statistiques (Etudes et Résultats, Sep.2002, Ministère des Affaires sociales) montre que 50 % des allocataires n’a pas de contrat d’insertion.

En outre, juridiquement, le Conseil d’Etat (dans un arrêt du 29 juin 2001, commune de Mons en Bareuil) a confirmé qu’une collectivité locale pouvait subordonner le versement d’une de ses aides sociales à la réalisation, par le bénéficiaire, d’une activité d’intérêt général.

À côté du RMA, se pose alors la question du « I » de RMI.

Assez curieusement, le débat sur le couplage du revenu minimum et de l’insertion transcende les appartenances politiques.

Parmi les auteurs favorables à un revenu minimum inconditionnel, Yoland Bresson, professeur à Paris XII, pense que le revenu d’existence, sans contrepartie de travail, est un dû exprimant la participation de chaque individu consommateur à l’économie globale :

« dans une société marchande, le droit au revenu est fondamental. C’est comme au Monopoly, il faut un potentiel monétaire par joueur... un bébé, la première année de sa vie fait tourner l’économie en consommant des couches culottes et des consultations médicales. Par sa seule existence, il a une valeur économique. » (le Partage du temps et des revenus, Economica, 1995. Interview au journal Le Monde du 8 avril 1997).

Philippe Van Parijs [11], professeur à l’université catholique Louvain-la-neuve, défend l’idée d’une allocation universelle qui permettrait d’abaisser le pouvoir d’achat du Smicard (son Smic baissé plus l’allocation universelle seraient équivalent à l’ancien Smic), et permettrait la création d’un grand nombre d’emplois dans des secteurs nécessitant peu de qualification.

François Bourguignon, directeur d’études à l’Ecole des hautes études en sciences sociales, déclare :
« Résultat, on a un système opaque, peu efficace, car il crée des distorsions de comportements économiques, et faiblement progressif : sur 3.000 milliards de prélèvements, la seule part progressive sont les 300 milliards de l’impôt sur le revenu. Et la seule vraie redistribution, c’est le RMI. Les imperfections sont si criantes qu’on peut certainement faire mieux.

- Comment concevez-vous cet « impôt négatif » qui garantit un revenu minimum pour tous ?

Ce que nous appelons le transfert forfaitaire serait versé à tous les ménages, sans aucune condition de ressources, mais éventuellement en fonction de leur taille et de leur composition. Tout ce que les gens touchent en salaire vient en plus de ce revenu : on rétablit ainsi une véritable incitation à l’emploi, puisque chacun aurait un gain net au premier franc, sur l’ensemble des revenus, qu’ils soient tirés du travail ou du capital. Il faut que cet impôt soit prélevé à la source, à taux uniforme, avec simplement une surtaxe sur les plus hauts revenus » (Le Monde, art. cit.)

Le mouvement anti-utilitariste en sciences sociales (Mauss) écrit dans sa revue : « Face à l’exclusion et à la montée du chômage, l’idée a été avancée d’allouer à tout citoyen un revenu minimum, sans aucune obligation en contrepartie. Cela n’implique t-il pas de renoncer aux fictions de contrat sur lesquelles repose l’actuel RMI ? Et, plus un travail obligatoire (workfare) qui gagnent du terrain un peu partout dans le monde et qui nous ramèneraient en plein XIXème siècle ? » (numéro 7, 1° semestre 1996, la Découverte / Mauss).

C’est, finalement, ce que Jacqueline Lorthiois appelle « syndrome de Figaro » : « les RMIstes doivent signer un contrat de réinsertion pour prouver leur « motivation »... A-t-on fait preuve des mêmes exigences pour les personnes actuellement en entreprise ? A-t-on vérifié qu’elles partaient au travail avec enthousiasme chaque matin ? Qu’elles avaient défini leurs objectifs, identifié un projet professionnel à 3 ans ? Aujourd’hui, Figaro interpellant son maître déclarerait : « Aux vertus qu’on exige des exclus, connaît-on beaucoup d’inclus dignes d’être exclus ? » » (Le Diagnostic local des ressources, Ed. W/AS-DIC, 1997)

Le RMA, on le voit bien, respecte le RMI en ne s’y substituant pas, mais court le risque de reprendre l’ancienne trompeuse de l’insertion économique, comme seule forme « véritable » de l’insertion.


Post-Scriptum

Article paru dans la REVUE DE L’ACTION JURIDIQUE ET SOCIALE - N° - Février 2003



Notes

[1] L’alinéa mentionné et le suivant : « chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi... ».

[2] Ou concepts « représentation mentale universelle et abstraite », Madeleine Grawitz, lexique des sciences sociales, Dalloz, 1981, 376 p.

[3] « chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi... »

[4] Article dans la revue Panoramique (sous la direction de Nathalie Mlekuz), Arléa-Corlet, 1996.

[5] « Faculté d’agir ... en qualité d’une personne active. Activité économique, portion de l’activité humaine employée à la production des biens et des services » (Petit Robert). L’activité n’est donc pas exclusivement économique.

[6] Circulaire n° 99 : 17 du 26 mars 1999 du ministère de l’Emploi et de la Solidarité.

[7] « la précarité est l’absence d’une ou plusieurs sécurités, notamment celle de l’emploi, permettant aux personnes et aux familles d’assumer leurs obligations professionnelles, familiales et sociales, et de jouir de leurs droits fondamentaux. ».

[8] Hervé Guéry : les perspectives du revenu minimum, enjeux économiques, enjeux sociaux, enjeux de l’évaluation, T.S.A. édition, col. Dominantes, 1992.

[9] Il n’apparaissait que ponctuellement dans les tentatives précédentes.

[10] A partir de Jacques Bordone, Guide des politiques locales d’insertion, Dunod, 1999.

[11] Refonder la solidarité, Ed. du Caf, 1996.




Pour citer cet article :

Jacques BORDONNE - « Le projet de revenu minimum d’activité (RMA) » - OASIS - Le Portail du Travail Social - http://www.travail-social.com. - février 2003.